Федеральная антимонопольная служба (ФАС) приступает к масштабному реформированию похоронной отрасли. На прошлой неделе антимонопольное ведомство представило пакет поправок в закон «О погребении».
Необходимость законодательных изменений и правда назрела давно: о взяткоёмкости похоронного дела в стране уже можно слагать легенды, мест на кладбищах при этом хронически не хватает, а весь процесс регулируется законом, написанным ещё в 90-е годы.
Правда, удастся ли ФАС довести реформу до логического конца – большой вопрос. Похоронный бизнес в нашей стране сегодня оказался поделён между ГУПами и МУПами, каждый из которых занимает монопольное положение в своём регионе, и, естественно, никому из них проведение реформы сегодня не выгодно.
Системные проблемы похоронной отрасли в нашей стране начались ещё в 1996 году, когда был принят действующий и поныне закон «О погребении и похоронном деле». «Тогда перед законодателями стояла одна главная задача: сохранить в похоронном деле определённые достижения социализма, чтобы это дело не превратилось в дикую капиталистическую купи-продай замороку. То есть этот закон писали на переходном состоянии от СССР к капитализму, сохраняя при этом все государственные гарантии, которые предоставлялись в советское время. Однако в этой новой системе был существенный пробел: с одной стороны – прежние госгарантии, с другой – никто не мог себе представить финансовое наполнение всей этой системы», – поясняет председатель городского комитета профсоюза работников ритуальных служб Антон Авдеев.
Именно с тех времён и остались многочисленные ГУПы и МУПы, которые и продолжили заниматься похоронными делами, однако привнеся в своё дело коммерческую составляющую, которая довольно быстро окончательно выродилась во взяткоёмкий процесс. Получалось, что, с одной стороны, базовая система функционирования похоронного дела оставалась такой же, как и в советское время – когда государство обязано было предоставлять каждому место на кладбище, при этом всё кладбищенское хозяйство содержалось на деньги налогоплательщиков, с другой – за хорошие места или места на престижных кладбищах приходилось доплачивать. В результате получался замкнутый круг: мест на кладбищах постоянно не хватало, их расширяли до всех возможных пределов, однако и прирезанные участки вскоре тоже заполнялись.
К примеру, столичные власти уже как минимум последние лет 10 обсуждают проблему нехватки мест на кладбищах. В прошлом году уже было наступивший «кладбищенский коллапс» удалось отодвинуть ещё на пять-семь лет за счёт присоединения к столице новых территорий, среди которых оказались 118 гектаров земли под некрополи. По подсчётам столичных чиновников, ежегодно в столице умирают около 120 тыс. горожан. Из них 54 тыс. хоронят традиционным способом, 53 тыс. – кремируют и ещё 13 тыс. вывозят в другие регионы. То есть в столице каждый год нужно примерно 15–17 гектаров земли под новые захоронения. «Соответственно в ФАС говорят, что поскольку выделение кладбищ – это общественная потребность, то мы сохраним старые советские нормы, когда государство каждому гарантирует место, но больше никакой возможности выбора, возможности доплатить и получить больше или лучше не будет. Всё чётко по нормам и в порядке последовательности – там, где есть свободные места», – поясняет Антон Авдеев. Кто хочет большего – пожалуйста к частникам.
По мнению экспертов, в идеале перед частным бизнесом в кладбищенском деле открываются весьма радужные перспективы. «Если обеспеченные люди не смогут выбирать место для захоронения, которое им по душе на муниципальных кладбищах, как раньше, когда этот вопрос решался всем известным способом, то они скорее всего начнут активно пользоваться услугами негосударственных кладбищ. Там им за деньги вполне официально будет предоставлен выбор», – рассуждает глава Международной конфедерации обществ потребителей Дмитрий Янин.
Что же касается экономики процесса, то, если предположить, что в новом формате система будет работать именно так, как это задумывается разработчиками нового законодательства, кладбищенский бизнес сулит очень неплохую рентабельность.
«Я рассчитал Или как многие ошибочно думают, что за эти деньги они покупают себе место».
На самом деле возможности официально (и неофициально тоже) купить себе место (то есть землю) на кладбище сегодня нет ни у кого. Это не более чем миф, созданный всё теми же госмонополистами, работающими на этом рынке. Так называемая официальная коммерческая часть государственного похоронного дела. Схема такова: поскольку действующие ныне государственные кладбища надо на что-то содержать, а бюджетных денег, как водится, не хватает, местные органы власти совместно с ГУПами начинают придумывать, каким образом можно получить дополнительные средства с граждан. Самый распространённый способ – оборудовать хорошее место, к примеру, у центральной дороги, установить на нём дорогостоящие гранитные, мраморные плиты и т.п. «Потом люди приходят, им говорят – вот мы вам даём участок бесплатно, но на нём вот цоколь, вот смета работ по расчистке, итого с вас 400 тыс. рублей. То есть люди деньги платят, но участок в собственность не получают», – поясняет Антон Авдеев. В ФАС подобные «схемы» называют мнимой сделкой по резервированию земли. Проблема, однако, в том, что ничего подобного в нынешнем законодательстве не прописано. Но поскольку ГУПам надо как-то зарабатывать деньги, а из-за хронической нехватки мест на кладбищах многие люди всё чаще задумываются о том, чтобы зарезервировать себе участок заранее, подобные схемы функционируют весьма успешно.
В идеале предлагаемая ФАС реформа похоронной отрасли могла бы решить все эти проблемы. Камнем преткновения, однако, являются государственные монополисты, действующие сегодня на рынке. Фактически успех или неуспех реформы зависит исключительно от того, удастся ли навсегда разделить коммерческую и социальную составляющую в этом бизнесе. Сможет ли государственная часть системы функционировать исключительно в рамках необходимых госгарантий, минуя всевозможные коммерческие «надстройки».
Для этого в новом законопроекте предполагается прописать двухуровневую систему контроля над этим бизнесом. С одной стороны, следить за исполнением законодательства будут контролирующие органы, с другой – саморегулируемые организации (СРО). Именно на последние участники рынка возлагают большие надежды, отмечая, что если на этот рынок придут частники, то они сами будут не заинтересованы в злоупотреблениях со стороны государственных структур.
«Механизм контроля, прописанный в законопроекте, конечно, ещё не опробован, и нельзя сказать наверняка, будет ли он эффективен. Пока что могу констатировать, что «балансы», которые там предусмотрены, создают обстановку, при которой обманывать будет очень сложно, – рассуждает Антон Авдеев. – Во-первых, устанавливается надзорный орган сверху, то есть просто «занести» на муниципальное кладбище будет уже не так просто, придётся «покупать» всю вертикаль контроля. Плюс СРО. Если тот или иной участник рынка ещё может как-то смухлевать перед надзорными органами, то могу сказать, что в кругу своих коллег сделать это будет невозможно. Вот, допустим, я занимаюсь похоронами, а мой конкурент через «занос» дал кому-то муниципальный участок вне последовательности. Да я сам первым делом начну кричать о нарушении, потому что я очень хорошо могу себе представить, как это делалось».
Другое дело, что для того, чтобы хотя бы опробовать заложенные в законопроекте механизмы, для начала придётся реформировать систему государственных монополистов, занятых на этом рынке. Сделать это не так просто, как кажется. К примеру, к тому же столичному ГУП «Ритуал» ФАС с завидным постоянством предъявляет претензии уже последние лет пять-семь, при этом кардинальных изменений как не было, так и нет. И свой «Ритуал» сегодня есть в каждом российском населённом пункте. В 2009 году антимонопольное ведомство пробовало было всерьёз разобраться с таким вот монополистом в Красноярске. Действующую в городе муниципальную службу просто расформировали, чётко разделив на коммерческую и государственную части.
«Поскольку сама система при этом осталась неизменной, органов контроля не было, то дела пошли ещё хуже, чем было до этого. На кладбища попросту начали приезжать всякие ИП и копали прямо посреди дороги. Тогда на практике выяснилось, что просто «разрубанием» ГУПов проблему не решить, надо менять систему. И эта попытка делается в представленном сейчас законопроекте», – резюмирует Антон Авдеев.
КСТАТИ
«Ритуал» проводят в последний путь
Стоит отметить, что попытки реформировать похоронную отрасль ФАС предпринимает уже не первый раз. Разве что раньше ведомство не предлагало столь масштабных законодательных изменений. Хрестоматийным примером в этом смысле можно считать противостояние антимонопольного ведомства и столичного ГУП «Ритуал», которое длится уже как минимум лет пять.
Требования ФАС были просты – разделить государственные и коммерческие функции «Ритуала». А иначе получалось, что компания, которая контролирует деятельность всех столичных кладбищ и выдаёт разрешения другим организациям, одновременно является полноправным игроком рынка. «В этом смысле ФАС справедливо обвиняло «Ритуал» в монопольном положении и требовало от столичных властей провести кардинальную реформу ГУПа», – констатирует Антон Авдеев.
Первую масштабную «реформу» «Ритуала» столичные власти затеяли ещё в 2008 году. Однако на деле в результате «реформы» получилось, что «Ритуал» ещё сильнее укрепил свои позиции на рынке, поскольку в результате на базе «Ритуала» была создана единая диспетчерская служба. Кроме того, ГУП получил права ведать всеми захоронениями на всех столичных кладбищах и фактически самостоятельно определять, какие компании могут работать на рынке, а какие – нет.
В 2010 году ФАС вновь потребовала от «Ритуала» разделения контролирующих государственных функций и чисто коммерческих. Однако и тогда противостояние ведомства и ГУПа фактически закончилось ничем. Летом этого года столичные власти объявили, что в принципе готовы реформировать ГУП, но начнут реформу не раньше конца текущего года. Как пояснял тогда глава столичного Департамента торговли и услуг Алексей Немерюк, схема реформирования ГУПа ещё даже не готова. «Кто будет копать могилу, в каких гробах это будет происходить, кто будет сооружать памятники – всё это функции коммерческих структур», – уточнил г-н Немерюк, правда, так и не пояснив, каким образом эти функции планируется «отобрать» у «Ритуала».
Стоит отметить, что вообще-то реформирование ГУПа – палка о двух концах. «К примеру, сегодня гуповские смотрители есть на всех кладбищах. Они ведут архивы, следят за порядком, определяют, где можно копать могилы – то есть выполняют в том числе и надзорные функции. Если ГУП реформировать, то весь этот штат надо будет сделать госслужащими. А где бюджет на это? В какой структуре они будут работать?» – рассуждает Антон Авдеев.
