На встрече с премьером Владимиром Путиным председатель Счётной палаты РФ Сергей Степашин поделился предварительными результатами проверки расходования бюджетных средств в 2007 году. Главный аудитор сообщил председателю правительства, что чиновники в прошлом году установили рекорд по недоиспользованию выделенных государством средств. О недостаточности финансирования государевы слуги твердят при каждом удобном случае, но зачастую они не в состоянии освоить имеющиеся средства. Что совсем не мешает им каждый раз при рассмотрении проектов федерального бюджета просить об увеличении его расходных статей. В причинах этого казуса разбирался корреспондент «Нашей Версии».
Отчёт об исполнении федерального бюджета за минувший, 2007 год будет представлен депутатам Госдумы лишь в сентябре. Однако Сергей Степашин уже поспешил поделиться с главой правительства некоторыми цифрами, которые вызвали у аудиторов Счётной палаты некоторое удивление. Одна из таких странностей – рекордная сумма неосвоенных казённых средств.
«Вроде выдаём прибавку на наиболее серьёзные социальные вопросы, но именно социальная сфера оказалась не в состоянии реализовать те финансовые бюджетные средства, которые были выделены, – заявил глава Счётной палаты. – От 40 до 50% недоиспользования прямых бюджетных поступлений. За это надо просто спрашивать».
Самыми «недорасходованными» статьями бюджета оказались «Общегосударственные вопросы», «Здравоохранение и спорт», «Социальная политика» и «Национальная экономика». А общее количество неосвоенных средств стало рекордным за последние годы – 8,3% утверждённых. Несложные математические прикидки показывают, что чиновники не провели расходов в прошлом году почти на 550 млрд. рублей. Для сравнения, на четыре приоритетных национальных проекта на 2007 год было выделено 206 млрд. рублей.
Cправедливости ради скажем, что проблема лишних денег не нова: в предыдущие годы часть средств федерального бюджета также оставалась невостребованной. Однако таких объёмов не было ещё никогда. В предыдущие годы этот показатель был значительно ниже как в относительном, так и в абсолютном порядке: в 2006 году – 3,3%, в 2005-м – 0,7%, в 2004-м – 2,6%, в 2003-м – 2,3%.
Причины недоиспользования средств есть как объективные, так и субъективные. Во-первых, зачастую не сами бюджетополучатели виноваты в своей неспособности потратить выделенные им средства. В качестве одной из причин опрошенные нами эксперты называют несовершенство существующей системы освоения бюджетных средств. Самая печальная ситуация складывается в сфере инвестиций и долгосрочных проектов. «К примеру, необходимо построить школу, – объясняет схему бюджетного финансирования руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН, профессор Евгений Гонтмахер. – На эту цель в бюджете предусмотрены средства. Но это не значит, что 1 января они будут выделены и сразу же начнётся процесс строительства. Вначале необходимо провести конкурс. Как правило, это происходит не раньше марта и занимает не меньше полутора месяцев. После определения победителя тендера начинается согласование и выделение средств. Но это происходит лишь в августе-сентябре. А в конце ноября – начале декабря, когда отчётный год близится к завершению, начинают спрашивать о результатах».
В результате подрядчик должен за оставшиеся два-три месяца успеть подготовить и согласовать проектную документацию. Что в случае строительства сделать крайне сложно, а порой попросту невозможно. На возведение школы требуется, к примеру, два года. Как правило, это означает, что в первый год выдадут половину необходимой суммы, пообещав на следующий год вторую часть. И получается абсурдная ситуация: за первый год возвести, так сказать, полшколы никак не удастся при всём желании, а на следующий год будет выделено денег аккурат на вторую её половину. И то если повезёт и распорядители бюджетных средств не решат урезать финансирование в связи с прошлогодним неполным их освоением.
Оскорбительные слова представителя Белого дома Джона Кирби в отношении российских чиновников не оставила без комментария офпред МИД РФ Мария Захарова.
Такая же картина наблюдается и по части научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, финансируемых государством. «В августе получили деньги, а уже в ноябре нужно представить результаты исследований, – говорит Гонтмахер.
О качестве работы, проведённой в авральном режиме, говорить не приходится». Выходом из этой ситуации, по мнению профессора, могло бы стать ритмичное финансирование долгосрочных проектов.
Добавляет проблем с расходованием выделенных из федерального бюджета средств нерасторопность отечественной бюрократической машины. По мнению директора департамента стратегического анализа компании «ФБК»*** Игоря Николаева, у российских чиновников просто не хватает исполнительской дисциплины. Свою негативную роль, считает он, сыграла и административная реформа 2004 года, усложнившая взаимодействие между министерствами, федеральными агентствами и ведомствами – распорядителями бюджетных средств и непосредственными исполнителями.
Другая причина недоиспользования средств – недостаток людей и компаний, способных освоить бюджетные средства. «Очень часто невозможно найти поставщика продукции или услуг в соответствии с необходимыми требованиями, – рассказывает Николаев. – Не хватает квалификации, или качество продукции является неудовлетворительным. Кроме того, порой не находится желающих принять участие в том или ином конкурсе. В результате выделенные на эти цели средства остаются неизрасходованными».
Напомним, одна из строчек бюджета, на которую обратил внимание Сергей Степашин, – «Общегосударственные вопросы». По словам Николаева, в это понятие входит в том числе и зарплата госслужащих.
В ведомствах есть ставки, но не хватает людей, которые могли бы занять вакантные места.
Но помимо объективных препятствий существуют и субъективные. «Чиновникам попросту выгодно оставить как можно больше средств на конец года, – говорит Николаев. – По российскому законодательству на подготовку конкурса о поставках продукции для государственных нужд отводится не менее 30 дней. В декабре, очевидно, столько времени в запасе уже нет. Поэтому «в порядке исключения» чиновники просят разрешить выбрать поставщика без проведения тендера».
В итоге госслужащие, получившие право единолично решать вопрос о поставщике, зачастую руководствуются отнюдь не государственными интересами. Кстати сказать, поведение коррумпированных чиновников косвенно становится причиной срыва вполне честных тендеров. «Мы в своей практике сталкивались со случаями, когда серьёзные компании попросту не хотят иметь дело с государственными заказами, опасаясь, что с них начнут требовать «откат», – рассказывает Николаев.
Тем не менее ближе к осени, ко времени начала рассмотрения бюджета на будущий год, активизируются разного рода лоббисты. И с каждым годом аппетиты чиновников всё возрастают, невзирая на уже имевшее место недоиспользование средств. «Они действуют по принципу «проси больше – хоть что-то дадут», – говорит Евгений Гонтмахер. – Минфин редко когда выделяет денег столько, сколько просят».
По мнению Николаева, существующая ситуация с распределением бюджетных средств – наследие Госплана СССР. «Планирование идёт от достигнутого, – рассказывает он. – Если в прошлом году было выделено 100 рублей, то на следующий год нужно просить 120. Снижать планку ни в коем случае нельзя, так как если сейчас ты попросишь 80, то в следующем году тебе финансирование урежут до 60».
Чиновники бьются за повышение бюджетов своих ведомств и по номенклатурным соображениям: чем большим количеством средств распоряжается ведомство, тем выше его статус и статус его чиновников. В снижении своего аппаратного веса никто не заинтересован. Но в этой борьбе «за имидж» неиспользованные средства могут стать серьёзным препятствием. Министр финансов Алексей Кудрин не раз заявлял, что тем, кто не справляется с освоением средств, будут урезать финансирование.
Что, впрочем, не только не решает имеющиеся проблемы, но и порождает ещё одну: чиновники к концу года начинают в авральном порядке тратить остатки на малопонятные нужды. Всё для того, чтобы в следующем году им не отказали в увеличении расходной части, ссылаясь на недоиспользование. Как рассказал «Нашей Версии» служащий одной из управ, занимающийся социальными вопросами, в конце года начинается бурный расход оставшихся средств на многочисленные унылые концерты для ветеранов, детишек и тому подобное. На каждое мероприятие выделяется не так много средств, потому желающих сделать что-то серьёзное не находится. А провести вместо череды невразумительных выступлений местных артистов один нормальный концерт не получается. Результат весьма печальный, зато в отчётах всё смотрится идеально.
«Этот метод освоения остатков широко практиковался при Госплане, – поделился Николаев. – На моей памяти один завод в конце года на оставшиеся средства непонятно зачем закупил музыкальные инструменты».
Проблема эффективности расхода бюджетных средств не раз поднималась главой Счётной палаты Сергеем Степашиным. Изучался и зарубежный опыт по контролю за расходованием. Однако любую новацию министерства встречают в штыки – им совсем не хочется, чтобы кто-то их контролировал. Поэтому главное при освоении бюджетных средств, чтобы расходы шли по предусмотренной статье. А насколько целесообразны эти расходы – дело десятое.
Между тем резкое увеличение бюджетных расходов в конце года чревато не только нецелевыми тратами, но и усилением инфляционного давления.
Весь этот набор проблем сводится к одному: неэффективно работающей государственной машине. Как выясняется, серьёзной проблемой для неё становится не только недостаток средств, но и их избыток.
- *
- Некоммерческая организация «Фонд борьбы с коррупцией» (ФБК) внесена Минюстом в перечень НКО, выполняющих функции иностранного агента
- **
- Некоммерческая организация «Фонд борьбы с коррупцией» (ФБК) внесена Минюстом в перечень НКО, выполняющих функции иностранного агента, организация признана экстремистской в РФ и её деятельность запрещена.
