На прошлой неделе были обнародованы пикантные подробности того, как Минздравсоцразвития закупает лекарства на бюджетные средства. По версии Генпрокуратуры, чиновники «облегчили» государственную казну на 3,4 млрд рублей, приобретая пилюли по завышенным ценам. В самом ведомстве, правда, с такой постановкой вопроса не соглашаются, ссылаясь на то, что, дескать, количество желающих получить госзаказ не очень-то велико, потому и цены оказываются высокими. Впрочем, независимо о того, в чью пользу разрешится ситуация, уже сегодня очевидно: ныне действующие законы о госзакупках необходимо менять. Проблема, однако, в том, что устранить коррупционные механизмы в любом случае вряд ли удастся.
Претензии Генпрокуратуры к главному медицинскому ведомству страны возникли в результате проверок лекарственных аукционов, состоявшихся в 2008–2009 годах. По мнению прокуроров, Минздравсоцразвития намеренно выставляло трудновыполнимые условия участия в торгах на поставку препаратов из перечня жизненно важных лекарственных средств. «В результате фактически произошёл раздел фармацевтического рынка и сферы государственных закупок лекарств. Так, в 2008–2009 годах министерством заключено 164 государственных контракта на сумму 66,3 млрд рублей, из них 127 контрактов на сумму 61 млрд – лишь с шестью поставщиками», – заявила официальный представитель Генпрокуратуры РФ Марина Гриднева. Следователи прокуратуры уже возбудили уголовное дело по фактам нарушения закона о конкуренции. По версии следствия, чиновники Минздравсоцразвития допускали к участию в торгах лишь избранные компании, необоснованно отказывая другим организациям. Таким образом, «приближённые» к ведомству поставщики намеренно завышали стоимость лекарств. «Указанные нарушения привели к поддержанию монопольно высоких цен на торгах, в результате чего федеральному бюджету был причинён ущерб на сумму около 3,4 млрд рублей», – заключают в Генпрокуратуре.
Проблема в том, что доказать факт сговора чиновников с участниками торгов будет задачей не из лёгких. Существующий ныне механизм проведения госзакупок предполагает, что организатор торгов изначально устанавливает определённую цену на лот и претенденты на получение заказа соревнуются между собой, пытаясь предложить максимально низкую цену. Но подобная схема на практике оказывается трудновыполнимой на фармрынке. «Поскольку во главу угла ставится ценовой фактор, производители просто не заинтересованы участвовать в торгах, – поясняет директор фармацевтического маркетингового агентства Cegedim Strategic Data в России Давид Мелик-Гусейнов. – Это во многом связано с тем, что производители не хотят брать на себя слишком много рисков».
Дистрибьюторы же могут свести возможные риски к минимуму благодаря тому, что им проще кредитовать рынок: большинство из них берут у производителей товар на реализацию и расплачиваются уже после того, как сами получат деньги за реализованный товар. Кроме того, производители, как правило, не располагают собственными логистическими структурами, а потому не могут обеспечить бесперебойность поставок. «Чтобы производителям было интересно участвовать в аукционах, государственные контракты должны быть долгосрочными. Тогда они смогут привлекать на договорных обязательствах логистические компании», – рассуждает Давид Мелик-Гусейнов.
Естественно, у дистрибьюторов цены выше, чем у производителей. Кроме того, хотя логистические затраты и на дешёвые, и на дорогие препараты, по сути, одинаковы, на практике работа строится так: чем дороже препарат, тем выше наценка на него. Такое положение дел позволяет чиновникам изначально устанавливать достаточно высокую стартовую цену лотов, мотивируя это рыночной конъюнктурой. Беда в том, что в привлечении к торгам производителей сегодня не заинтересованы ни чиновники, ни дистрибьюторы, которые фактически являются «законодателями мод» на отечественном фармрынке. Уличить чиновников в намеренном завышении стартовых цен можно, лишь выявив их сговор с дистрибьюторами, допущенными к участию в торгах. Это обстоятельство в дальнейшем позволит также доказать и действие «откатного механизма». Однако на практике скорее всего сделать это будет невозможно. «Кроме соблюдения интересов по созданию конкурентной среды, которая, безусловно, должна осуществляться государством, министерство обязано обеспечить реализацию законных прав граждан по обеспечению лекарственными средствами, а в случае незаключения таких государственных контрактов их права могут быть нарушены», – оправдываются в Минздравсоцразвития.
Утром 20 апреля стало известно об аресте бывшего заместителя министра культуры РФ Ольги Яриловой. Экс-чиновнице предъявлено обвинение в хищениях денежных средств с «Пушкинских карт».
Позиция Минздравсоцразвития выглядит на первый взгляд непробиваемой: да, к участию в торгах допускаются лишь избранные компании, но это не во благо ли потребителей? Вроде бы только самые крупные и надёжные участники рынка могут максимально чётко выполнить весь набор жёстких требований? На руку чиновникам играет и объективная ситуация, сложившаяся на отечественном фармрынке: по подсчётам аналитиков, в стране работает порядка 1200 дистрибьюторских компаний, но при этом на первую десятку приходится до 85% рынка. Для сравнения: в США, крупнейшем мировом фармрынке, работает не более 40 дистрибьюторских компаний. «Оптовый рынок в России настолько консолидирован, что сложно обвинить Минздравсоцразвития в пристрастном выборе. Оно делает ставку на крупные проверенные компании, давно работающие в отрасли», – отмечает Давид Мелик-Гусейнов.
Стройность позиции министерства разбивается об одно маленькое «но» – пресловутые условия допуска к участию в торгах. «На самом деле базовые требования под силу большинству участников рынка. Отсечение неугодных происходит, как правило, по чисто формальным обстоятельствам: например, формируется лот из 15 наименований, которыми торгуют практически все компании и которые действительно необходимы государству. А потом к лоту добавляется какое-нибудь редкое лекарство, которое в больших объёмах и закупать-то не планируют. Но продаёт его только одна компания – она таким образом и оказывается единственным участником торгов», – поясняет президент Общества специалистов доказательной медицины Василий Власов. Возможна и другая, более простая схема. Изначально на сформированный лот претендуют пять-шесть компаний, которые создают видимость конкурентной борьбы. Однако впоследствии лот разбивается, и по факту получается, что «приз» достаётся каждому из претендентов.
«На самом деле проблема не в несовершенстве законодательства. Надо сказать, что до введения в действие закона о госзакупках ситуация на отечественном фармрынке была ещё хуже, – рассуждает Василий Власов. – Но сколь бы серьёзные санкции мы ни ввели, всё будет бесполезно, если не будет серьёзных решений со стороны судебной системы». Действительно, Президент потребовал наказать виновных, и сегодня контролирующие органы даже отчитались возбуждением уголовных дел. Примечательно, что при этом работники самого министерства вроде как оказались непричастными к вскрытым махинациям. На сегодняшний день по делу проходит лишь некий бывший сотрудник ведомства, который формально никакого отношения к нему сегодня не имеет.
Стоит отметить, что дело о томографах – это далеко не первый случай, когда Мин-здравсоцразвития удаётся выйти сухим из воды. Несколько лет назад не менее щекотливая, хотя и в разы менее шумная ситуация вышла с госзакупками лекарств для больных СПИДом. Очевидно, по недосмотру чиновников на рынке появился некий независимый Открытый институт здоровья, который снизил закупочные цены на препараты для больных СПИДом аж в 12 раз. «Данное обстоятельство так сильно разозлило Минздравсоцразвития, что оно приложило все усилия к тому, чтобы этот институт больше обеспечением государства лекарственными препаратами не занимался. И действительно, спустя очень короткое время данная организация исчезла из этого сегмента рынка», – констатирует Василий Власов.
Так что удастся ли на этот раз Генпрокуратуре доказать тот факт, что работники Минздравсоцразвития больше беспокоились о собственном кармане, а не об обеспечении россиян лекарствами, ещё вопрос. По крайней мере на сегодняшний день представители ведомства официально заявляют, что «указание на необоснованное расходование суммы в объёме 3,4 млрд рублей не подтверждается расчётами». Кроме того, ныне действующее законодательство никак не оговаривает, сколько именно претендентов должно участвовать в торгах. «Уполномоченные представители участников указанных (Генпрокуратурой. – Ред.) аукционов не явились, не регистрировались и номерную карточку не получали, и как следствие аукционы были признаны несостоявшимися», – оправдываются в ведомстве. А в этом случае победителем автоматически признаётся единственный поставщик.
