В российской власти формируется принципиально новая система сдержек и противовесов, позволяющая центру удерживать регионы под жёстким контролем. Недавно президент Владимир Путин дополнил свой указ о вопросах взаимодействия и координации федеральных и региональных органов исполнительной власти положениями, согласно которым за федеральными министрами закрепляется право предлагать главе государства досрочно отправлять в отставку губернаторов за ненадлежащее исполнение переданных им полномочий. Таким образом, возврат к прямым выборам губернаторов, произошедший год назад по инициативе Дмитрия Медведева, нивелирован увеличением груза ответственности, который уже не позволит региональным лидерам чувствовать себя хозяевами положения, как это было во времена президента Ельцина.
Теоретически президент и раньше мог использовать право отправить того или иного губернатора в отставку за ненадлежащее исполнение полномочий. Но одно дело уволить своего же вышедшего из доверия назначенца, и совсем другое – лишить полномочий избранного народом на прямых выборах регионального лидера. В изменившихся условиях главе государства важно было сделать так, чтобы отстранение того или иного губернатора выглядело максимально аргументированным. При этом часть ответственности за решение, которое может вызвать недовольство среди региональной элиты, президент перекладывает на плечи федеральных министров, и это чрезвычайно важно потому, что лишает «обиженных» возможности обвинить первое лицо государства в волюнтаристском отъёме власти. Президент же получает возможность влиять на неисполнительных региональных руководителей как самостоятельно, так и с помощью своих министров, повышая, таким образом, управляемость местных элит. Как удачно подметил председатель думского Комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин, «для достижения результатов развития регионов глава государства, как гарант Конституции и целостности страны, должен иметь механизмы реагирования». Вот таким механизмом и стал обновлённый указ, который у региональных фрондёров одобрения вызвать не может в принципе.
Регионы давно пытались поставить под более жёсткий контроль
Некоторые СМИ сообщили, что-де замысел усмирять пыл губернаторов с помощью региональных министров зародился в администрации президента в середине прошлого года. В действительности это не так. Позволим себе напомнить, как это было на самом деле. В последние дни 2011 года в Москве состоялось заседание президиума Госсовета, посвящённое проблеме децентрализации власти. Обсуждали проблему разделения полномочий между центром и регионами, но обсуждение ожидаемо свелось к проблеме контроля за губернаторским корпусом. И тут слово попросил вице-премьер Дмитрий Козак. Именно ему принадлежит озвученная тогда же принципиально новая схема управления регионами, в соответствии с которой федеральные ведомства должны быть наделены правом отзывать губернаторов: «В крайних случаях, когда закон не выполняется, вносить представление в правительство, а правительство – президенту о досрочном прекращении полномочий руководителя соответствующего региона. Это может стать одним из оснований досрочного прекращения полномочий руководителей регионов, в том числе и будущих выборных руководителей». Закончив своё выступление, Козак выразил надежду, что его инициатива получит развитие в тогда ещё только проанонсированном законопроекте президента Дмитрия Медведева по выборам региональных глав. Но увы.
Тогда же, два года назад, Козак внёс ещё несколько дельных предложений – скажем, о том, что центр мог бы поручать региональным органам исполнительной власти отменять незаконные акты, принятые на местах, а федеральные чиновники могли бы отстранять от должности назначенных губернаторами руководителей местных структурных подразделений исполнительной власти – после соответствующего представления. Но тогда предложения Козака оказались, что называется, «не в жилу».
Владимир Кошелев, Вячеслав Гладков, Олег Матыцин, Пётр Толстой и Александр Беглов
Справедливости ради нужно отметить, что о наделении федеральных министров полномочиями снимать с должностей губернаторов в те времена говорил не только Козак. Помнится, глава Совета Федерации Валентина Матвиенко выступила с ещё более радикальным предложением – создать вместо изжившего себя, по её словам, института окружных полпредов представительства Минрегиона и, возможно, ввести посты министров по делам территорий, которых бы наделили полномочиями отстранять губернаторов в случае необходимости.
Зачем понадобилось делегировать полномочия?
Несмотря на то что за восстановление прежней системы выборов глав регионов высказались тогда и Путин и Медведев, тогдашний председатель правительства подчеркнул, что для выдвиженцев на губернаторские посты будет действовать некий «президентский фильтр». В свою очередь, Дмитрий Медведев в своём послании Федеральному собранию об этом фильтре даже не упомянул. Политологи тогда предположили, что руководители государства на тот момент не выработали общего подхода к вопросам регионального управления.
Затем Владимир Путин, вернувшийся в президентское кресло, провёл заседание Госсовета, посвящённое передаче регионам ряда федеральных полномочий. Обсуждая с членами Госсовета тему возвращения выборности глав регионов, президент подчеркнул: «У главы государства должно быть достаточно инструментов, чтобы решать любую кадровую задачу в отношении тех, кто не выполняет свои функции». По закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» президент может своим решением отрешить губернатора от должности на основании утраты доверия, выявления фактов коррупции, ненадлежащего исполнения обязанностей или «выражения ему недоверия законодательным органом власти региона», а также в неких «иных случаях». Но, «выполняя кадровую задачу», президент ставит себя под удар: местные элиты могут обвинить его в предвзятости и взбудоражить граждан. А это лишнее. Да и почему бы не поделиться грузом ответственности, разделив, таким образом, и возможное возмущение региональных элит?
Вчитайтесь в формулировку новой редакции президентского указа внимательно: «Установить, что руководитель федерального органа исполнительной власти вправе вносить в соответствии с законодательством в правительство, а правительство — президенту Российской Федерации предложение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за ненадлежащее исполнение полномочий». Ничего не напоминает? Да это же текст, озвученный Дмитрием Козаком на заседании Госсовета два года назад. Один в один! Надо ли говорить, кто был автором инициативы привлечь федеральных министров к контролю над губернаторами?..
Богатые регионы первыми окажутся под ударом
Таким образом, президенту удалось выстроить принципиально новую схему сдержек и противовесов в отношениях с региональными лидерами. В этой системе недовольство губернаторов автоматически переключится с главы государства на правительство. Это, конечно, может довести и без того их непростые отношения с правительством до чрезвычайно непростых, на грани конфронтации, зато глава государства точно будет находиться над схваткой – собственно, именно там, где ему и надлежит пребывать в таких спорах.
Подразумевается, что отношения с правительством испортят в первую очередь главы богатых субъектов Федерации – слабые, как правило, заискивают перед правительством и стараются не портить отношения с министрами, чтобы не уменьшить приток бюджетных средств. Говорят, что президентский указ заставит подружиться губернаторов с наиболее одиозными местными сепаратистами – но вот это вряд ли, даже в лихие 90-е дружить с ними было чревато потерей места, а сейчас и подавно.
Лишь одно обстоятельство заставляет усомниться в целесообразности новой редакции президентского указа. А именно отсутствие чётко прописанных критериев, позволяющих министрам инициировать губернаторские отставки. Указ оговаривает, что Но вот перечня таких полномочий в природе не существует! Это значит, что в действиях министров теоретически возможен некий волюнтаризм. Впрочем, наверняка у президента найдутся дополнительные сдержки и противовесы, которые поумерят министерский пыл.
