Проблему перераспределения полномочий между центром и регионами смело можно отнести к разряду вечных тем в новейшей российской истории. Со знаменитой фразы, брошенной первым Президентом России Борисом Ельциным руководителям регионов: «Берите власти сколько можете», — формально прошло не так уж и много времени. Однако воды с тех пор утекло немало. Первые шаги по ограничению губернаторской вольницы были сделаны ещё в середине 90-х... А сейчас, в середине второго срока президентства Владимира Путина, можно констатировать, что в этой изрядно затянувшейся истории по перетягиванию каната между центром и регионами поставлена точка. По крайней мере до тех пор, пока следующий Президент России не решит разложить политический пасьянс по-своему. Тем более что нынешний Кремль оставил главам субъектов Федерации лишь декоративные полномочия.
Надо понимать, что власть на местах — это те же деньги, которые Кремль либо позволяет региональным баронам оставлять у себя в виде местных налогов, либо «спускает» им сверху в зависимости от целого ряда факторов, среди которых немалую роль играет обеспеченность того или иного субъекта Федерации природными ресурсами. При Ельцине 40—50% государственных доходов, собранных в виде налогов, отходили центру, а 60—50% оставались в распоряжении местных властей. Теперь федеральная доля перевалила за 70%. А если учесть, что годовой бюджет РФ подбирается к планке в 5 трлн. рублей, то получается, что ежегодно метрополия отвоёвывает у своих провинций примерно по 500 миллиардов.
Первые шаги по разграничению полномочий между центром и регионами в путинской России сделаны в 2001 году, когда была создана специальная комиссии при Президенте РФ во главе с нынешним полпредом президента в Южном федеральном округе Дмитрием Козаком, тогда занимавшим пост замглавы администрации президента. Он курирует «федеративную реформу» и по сей день.
За это время был принят целый ряд законов с на редкость неудобоваримыми названиями, так что их принято именовать по номерам. Федеральный закон № 95 определял принципы организации законодательных и исполнительных органов госвласти. Затем был одобрен закон ФЗ № 122, вошедший в историю как закон о монетизации льгот. Реформу местного самоуправления был призван обеспечить ФЗ № 131, означающий реформу местного самоуправления, которая, однако, пока пробуксовывает.
Центру приходится учитывать электоральный фактор
Причина подобного законотворческого рвения в том, что Кремль, с одной стороны, хочет прибрать к своим рукам все ключевые полномочия, а следовательно, и львиную долю налогов из регионов, единолично распоряжаясь при этом природными ресурсами на местах. С другой стороны, дыры в региональных и местных бюджетах могут стать (и становятся) детонаторами недовольства населения политикой центра. Переход на стопроцентную оплату жилья, дальнейший рост тарифов на электроэнергию, запланированный уже с нового года, грозит социальными потрясениями похлеще тех, что имели место после вступления в силу в начале этого года закона о монетизации льгот. Так что в отношении регионов центру так или иначе приходится учитывать электоральный фактор: как-никак выборы 2008 года не за горами.
Ещё при замене губернаторских выборов на процедуру прямого назначения сверху Кремль пообещал региональным властям отступные в виде кое-каких дополнительных полномочий — например, при назначении мэров, руководителей региональных управлений силовых структур и т.д. Первую конкретную компенсацию губернаторы получили на июльском расширенном заседании Госсовета в Калининграде, где президент расширил список полномочий регионов до 114 пунктов. Однако при более пристальном рассмотрении этой внушительной цифры выяснилось, что полномочия эти дутые. В основном они ограничились блоками «экология», «ветеринария», «санэпидемиологические мероприятия». А при назначении силовиков на местах регионы располагают лишь правом согласования, да и то за исключением ФСБ.
«Слуги народа» создают собственную региональную вертикаль, отодвигая в сторону Виталия Кличко
Распоряжаться природными ресурсами региональные бароны не смогут
Региональные лидеры требовали гораздо большего. Им хотелось в первую очередь получить так называемый второй ключ — право выдачи лицензий наряду с федеральными чиновниками на разработку месторождений, лицензирование тотализаторов и игорных заведений, выпуск региональных спецмарок на алкогольную продукцию, кассовое обслуживание бюджетов. Надо ли объяснять, что это просто золотая жила.
В согласии с этими ожиданиями Путин заявил, что июльский указ лишь первый шаг на пути решения проблем децентрализации власти в России, так как «мы будем стремиться к максимальной передаче функций, необходимых для развития территорий». По его словам, это касается 80% полномочий федерального центра. «Продолжить и завершить эту работу» кремлёвские чиновники должны были в преддверии торжеств в Казани, в сочинской резиденции «Бочаров Ручей».
Однако реальность оказалась другой. Федеральный центр не вернул регионам практически ни одной из тех властных функций, что были отняты у них после теракта в Беслане. Губернаторы могут довольствоваться лишь 15 утешительными призами: они получили в своё ведение загсы, среднее и среднее специальное образование, а также право финансировать реконструкцию памятников, относящихся к федеральной собственности. Такие полномочия больше похожи на обязанности.
Прочими отобранными у губернаторов правами центр делиться не намерен. Как заявил министр природных ресурсов Юрий Трутнев: «Максимальное количество полномочий, которые можно передать регионам, мы передали. Все точки над i расставлены».
В Думу внесут закон о назначении глав муниципальных образований
В качестве компенсации центр даёт возможность губернаторам отыграться на подчинённых. Иными словами, российскую вертикаль власти дотянут до городского уровня. Тем более что закон № 131 предусматривал два способа избрания глав муниципальных образований — на всенародных выборах и представительным органом из числа депутатов.
Обязательная выборность муниципальных глав объясняется международными обязательствами нашей страны, а именно положениями Европейской хартии о местном самоуправлении, к которой присоединилась Россия.
Логично было бы предположить, что то, какими будут местные выборы, должен определять местный законодательный орган. Однако Госдума приняла поправку к закону № 131, которая даёт право губернаторам определять порядок этих выборов. Так что окончательное решение, видимо, будет зависеть от степени подконтрольности муниципальных депутатов и степени оппозиционности этому начинанию со стороны горожан. Более того, зампред Госдумы Любовь Слиска заявила, что в нижнюю палату парламента будет внесён ещё один законопроект, предполагающий таки игнорировать всякие международные хартии и назначать, а не выбирать мэров городов и глав муниципальных образований.
Впрочем, будут ли мэров выбирать или назначать, особой разницы уже нет. Поскольку выстроенная вертикаль власти уже предполагает, что и на муниципальном уровне также будет приниматься «единственно верное» решение: глава исполнительной власти избирается местными законодателями по представлению главы субъекта РФ. Собственно, это будет калькой с губернаторских «выборов».
Но это только одна сторона нового понимания демократических основ управления. Не следует забывать, что речь идёт о разделе денег, и притом немаленьких. Особенно в крупных городах. Так, к местной власти отходят организация освещения улиц, ритуальные услуги, благоустройство территорий, содержание муниципального жилого фонда и гражданская оборона — всего около 30 властных функций. Соответственно под всё это верстается и муниципальный бюджет. Так что не исключено, что назначать-утверждать будут только глав крупных населённых пунктов, наделив их серьёзными полномочиями, а гражданам оставят право избирать «квартальные» органы самоуправления.
Реформа местного самоуправления отсрочена
И тем не менее Кремль был вынужден приостановить реформу местного самоуправления. Госдума приняла поправку к закону № 131, которая переносит сроки его окончательного вступления в силу на 2008 год. То есть до этого времени глава муниципального образования может назначаться по старинке, даже без всякого утверждения местными депутатами. При этом оговаривается, что если регионы не успеют подготовиться и к этому сроку, то реформу могут оттянуть и до 2010 года. Перенос коснётся проблемных регионов, например Северного Кавказа, а также Москвы и Санкт-Петербурга. В бюджете РФ 2006 года доля, отходящая муниципальным образованиям, даже не прописана, то есть подразумевается, что все они до единого автоматически воспользуются правом отсрочки.
Понять, почему реформа дала задний ход, несложно. Для глав российских регионов не было и нет института более неприятного, чем местное самоуправление. Необходимость делиться полномочиями и соответственно финансовыми ресурсами для их обеспечения приводит руководство регионов в ярость. Формирование системы органов местного самоуправления разрушает маленькие вертикали власти, которые каждый глава региона выстроил на вверенной ему территории.
Федеральный центр проталкивал реформу для того, чтобы создать противовес региональным баронам снизу, но задумывалась реформа, когда бароны были ещё в силе. Однако сейчас, когда между президентом и главами регионов сложились вассально-сюзеренные отношения времён позднего абсолютизма, в этом отпала политическая необходимость, и Кремль тут же сдал местное самоуправление на откуп региональному начальству со всеми вытекающими отсюда последствиями.
