Президент Дмитрий Медведев провозгласил борьбу с коррупцией своей приоритетной задачей. В Госдуме немедленно отреагировали на это созданием соответствующей комиссии, которая, как ожидается, будет не столько контролировать правоохранительные органы на предмет, достаточно ли там наловили лоббистов и взяткодателей, сколько отслеживать собственные, думские законопроекты. Ведь не секрет, что в ряде случаев законотворческая активность депутатов материально стимулируется заинтересованными в принятии того или иного закона лицами. Почему глава государства решил начать свою деятельность именно с искоренения коррупции, разбирался корреспондент «Нашей Версии».
Согласно данным международной организации Transparency International*, в 2007 году в международном рейтинге подверженности влиянию коррупции Россия заняла 143-е место, между тем годом раньше дела у нас шли получше: мы были на 121-м месте. Конечно, можно говорить об ангажированности западных общественных организаций, мечтающих вставить России шпильку, но ведь мы и сами всё прекрасно видим. Начиная с инспектора ГИБДД, извлекающего из протянутых нарушителем прав пятисотенную, и заканчивая крупным чиновником министерства, принимающим «откат», всё наше общество насквозь пронизано коррупционными связями. И это, безусловно, причина большинства российских бед – в этом тоже нет никаких сомнений. Вопрос лишь в том, реально ли изменить подобную ситуацию?
Сразу надо сказать, что аналитики ожидали от начала президентства Дмитрия Медведева чего-то иного. Ведь, как отмечает политолог Алексей Пушков, будучи первым вице-премьером и кандидатом в преемники Путина, он имел несколько другие приоритеты, занимаясь в основном социальными вопросами. Но, всерьёз занявшись продвижением национальных проектов, будущий президент страны заявил на заседании правительства, которое он впервые проводил сам в отсутствие тогдашнего главы кабинета Михаила Фрадкова: «Коррупция продолжает оставаться одной из самых серьёзных проблем, существующих в нашем обществе». Шёл апрель 2006 года…
Буквально через год Медведев сделал ещё одно заявление, что называется, по теме: «Сегодня главное – начать системно бороться с коррупцией. Но при этом необходимо помнить, что важнее заниматься не хирургией, а терапией и профилактикой этой напасти. Впрочем, понадобится и хирургия, чтобы привести в чувство некоторых особо зарвавшихся товарищей. Нужно создать систему, при которой воровать у государства будет опасно и невыгодно». Вот и получается, что будущий президент определил свою приоритетную задачу задолго до того, как занял высший пост в государстве.
И это не случайно. Цифры говорят сами за себя: По словам президента фонда «Индем» Георгия Сатарова, за последние три года эта цифра несильно изменилась: по самой минимальной оценке, сегодняшний коррупционный оборот превышает 300 млрд. долларов. Для сравнения: на конец прошлого года размер российского Стабфонда исчислялся суммой, равной примерно 160 млрд. долларов!
«Уже будучи избранным президентом страны, Медведев в личных беседах с депутатами Госдумы убеждал как можно быстрее и тщательнее доработать законопроект «О противодействии коррупции», – вспоминает первый зампред думского Комитета по безопасности и глава думской комиссии по противодействию коррупции Михаил Гришанков. – Тогда думское меньшинство, в основном представители Компартии, всячески торпедировали продвижение этого законопроекта: мол, куда спешить, если работают над проектом не ради борьбы с коррупцией, а ради пиара». «Единороссы» объясняли коллегам, что законопроект – никакая не «кампанейщина», а шаг на пути к исполнению ратифицированной Конвенции ООН против коррупции. В законопроекте, над которым немало попотел и сам Гришанков, впервые давалось определение таким понятиям, как «коррупция», «коррупционное правонарушение», «противодействие коррупции». Кроме того, перечислялись и сами «противоправные действия, являющиеся наиболее рельефным проявлением сущности коррупции», состоящей в «незаконном использовании публичным должностным лицом своего властного или служебного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряжённом с получением личной выгоды». Как и настаивал Дмитрий Медведев, акцент в законопроекте сделан на мерах предупредительного, профилактического характера.
Но это отнюдь не означает, что с вороватыми чиновниками теперь будут нянчиться. Напротив, законопроект предусматривает жёсткие меры к служилым людям даже за то, что чиновник, к примеру, предоставит недостоверную информацию о своём имуществе. В качестве предупредительной меры предлагается также лишать нерадивых чиновников возможности работать в административной сфере сроком от трёх лет и более. А вот если чиновник после увольнения с госслужбы устроится на работу в структуру, которой он ранее мог оказывать содействие, тут уж одной «административкой» не отделаешься, заведут уголовное дело. К слову, если бы Герман Греф покинул пост главы Минэкономразвития и возглавил Сбербанк уже после принятия антикоррупционного закона, это вполне могло бы стать основанием для возбуждения разбирательства.
Предоставлять регулярные имущественные отчёты, возможно, заставят не только чиновников, но и членов их семей. Депутаты от «Справедливой России» уже однажды выходили с таким предложением, предлагая внести соответствующую поправку в закон «О государственной гражданской службе», однако в середине прошлого года эта идея думскому большинству показалась неактуальной. Но времена изменились, и вот уже лидер «справороссов» Сергей Миронов идёт ещё дальше и предлагает приравнять коррупцию к государственной измене, а конфискацию имущества проворовавшегося чиновника распространить и на членов его семьи. И, по мнению идейного вдохновителя антикоррупционного законопроекта Михаила Гришанкова, если думское большинство эту инициативу одобрит, её вполне можно будет внести в текст уже готового законопроекта во втором чтении.
«Это лишь на первый взгляд предложение Миронова может показаться кровожадным, – поясняет Михаил Гришанков. – Недавно, оценивая масштабы коррупции в стране, глава Совета Федерации привёл впечатляющие цифры: лишь от 60 до 70% средств, выделяемых из государственного бюджета на те или иные нужды, доходят по назначению, остальные разворовываются по дороге или уходят в качестве отступных, или, как говорят, «отката». Миронов, к слову, открытым текстом заявил, что при большинстве министерств Российской Федерации существуют «карманные фирмочки», собирающие «откаты» от распределения бюджетных средств. «По своим масштабам коррупция сегодня представляет реальную угрозу национальной безопасности, в том числе и по разрушительному воздействию на наше общество», – заявил Сергей Миронов, подчеркнув, что сенаторы не замедлят одобрить готовящийся в Думе законопроект.
Что ж, идея вернуть эти колоссальные деньги в государственный оборот, безусловно, прекрасна. Проблема состоит в том, как добиться, чтобы контролирующие органы сами не стали бы средоточием коррупционеров. А потому крайне важной становится структура организации, которой будет определено претворять в жизнь план президента Медведева. Изначально авторы законопроекта планировали, что контроль за соблюдением антикоррупционного законодательства будет вести некий новообразованный орган, координирующий реализацию национальной стратегии противодействия коррупции. В его состав планировали пригласить представителей общественных организаций, а подчиняться новая структура должна была напрямую первому лицу государства.
Но пока дальше создания в Госдуме соответствующей комиссии дело не пошло. Таким образом, теряется фактор общественного контроля – на это уже обратили внимание представители неправительственных организаций, подвергшие критике решение о создании думской антикоррупционной комиссии. Президент фонда «Индем» Георгий Сатаров, долгие годы изучавший коррупцию в нашей стране как явление и создавший общественную структуру совет «Антикоррупция», назвал создание новой думской комиссии профанацией. «Если вносить лоббистские законопроекты и контролировать их будут одни и те же люди, никакой борьбы с коррупцией не выйдет, а выйдет очередная кампанейщина, – подчеркнул он. – Только в том случае, если власть прибегнет к помощи общественных организаций, в деле искоренения коррупции начнутся хоть какие-то позитивные сдвиги. Но пока до этого далеко».
Почему же один из самых уважаемых общественников, отдавший изучению феномена коррупции не один десяток лет, считает депутатское законотворчество «наивной самодеятельностью»? Сатаров свою позицию объясняет примерно так: прежде всего борцам с коррупцией предстоит изжить её из высших эшелонов власти, а это вам не инспектор ГАИ и не сотрудник ЖЭКа. Скажем, недавно у губернатора Приморья Сергея Дарькина по подозрению в его причастности к незаконной приватизации и коррупции обыскали дом, изъяли сейф, и затем несколько часов допрашивали, да так настойчиво, что губернатор после допроса прямиком отправился в больницу. Пока подобное проделывают в отношении неугодных, и это отдаёт кампанейщиной или даже заказом. Вот если такие меры будут проводить системно, это и будет расцениваться как серьёзные шаги власти по противодействию коррупции. Но будут ли делаться подобные шаги, сегодня не вполне ясно, ведь до сих пор если губернаторов и снимали, то по-тихому, всем оставалось только догадываться, за что. А должны – с конкретной формулировкой и отдавать под суд. Коррупция – это ведь не просто взятка, это и злоупотребление чиновниками служебным положением, вымогательство, подкуп, сговор, предоставление необоснованных преимуществ, бездействие. Проблему коррупции нужно решать системно, а у нас до последнего времени такой системы не существовало.
Впрочем, лиха беда начало. Как отмечают эксперты, догадаться о наличии у руководства страны серьёзных намерений покончить с коррупционными проявлениями можно хотя бы потому, что наконец-то принята единая для всех органов власти методика антикоррупционной экспертизы правовых актов. Раньше ничего подобного у нас не было. Зато теперь, прибегнув к такой экспертизе, можно будет легко устанавливать те или иные коррупционные связи.
По словам одного из авторов единой экспертизы, руководителя проекта по административной реформе Центра стратегических разработок (ЦСР) Владимира Южакова, коррупцию провоцирует именно несовершенство законов: «Любая возможность толковать нормативный правовой акт неоднозначно позволяет чиновникам использовать его в своих интересах». В методике перечисляется 22 коррупционных фактора, 7 из них напрямую связаны с отсутствием необходимых норм регулирования в законодательстве.
«Широта дискреционных полномочий» – это, к примеру, когда нормативные акты могут предоставлять чиновнику слишком широкие полномочия. «Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества» – это о довольно частой практике, когда исполнительный орган власти сам утверждает нормы и сам же контролирует их исполнение. Вместе с ЦСР над разработкой единой методики работали специалисты из Министерства экономического развития и Министерства юстиции. По словам Южакова, данная методика уже применялась в Госдуме для некоторых законопроектов и при анализе ряда региональных документов, основную работу над ней закончили ещё три года назад. Специалисты отмечают, что хотя в единой методике ещё имеются нестыковки, хорошо уже то, что она принята. Появилась некая мера отсчёта, помогающая установить наличие или отсутствие коррупции.
Собственно, определив коррупцию как мишень, власть получила в своё распоряжение и некую систему отсчёта, помогающую установить факт коррупции, и законопроект, регламентирующий меры в отношении коррупционеров, и даже некий контрольный орган. Дальше – рутина: одних отстранять от службы государевой, других – в острог. Но вот тут-то и закрадываются сомнения. Помнится, ещё Борис Ельцин собирался победить коррупцию и даже пришёл к власти, пообещав упечь всех чиновников-взяточников. А закончилось тем, что сам Ельцин в немалой степени приложил руку к созданию такой системы, при которой коррупция стала абсолютной нормой взаимодействия государственной верхушки и бизнес-сообщества, возникшего на заре 90-х.
Пытались бороться с коррупцией и после Ельцина, но ровно с тем же успехом: семь лет назад даже создали соответствующую комиссию, которую возглавил премьер-министр Михаил Касьянов**, получивший прозвище Миша Два Процента, по всей вероятности, именно за своё системное противодействие коррупции. Время уходило, чиновники и бизнес срастались всё плотнее, а коррупционные связи крепли. Были кратковременные успешные кампании, подобные той, что проводил Борис Грызлов в свою бытность министром внутренних дел с «оборотнями в погонах», но и они не делали погоды в силу своей спонтанности. «Не было системного противодействия коррупции, и даже складывалось такое ощущение, что у власти элементарно не хватает ресурсов всерьёз ударить по коррупции, – говорит политолог Сергей Марков. – И, в общем-то, сегодня Дмитрий Медведев взвалил на себя титанический труд сродни разгребанию авгиевых конюшен».
Станет ли объявленная президентом страны «война коррупции» очередной обречённой на скорое забвение кампанией или глава государства действительно решил «потрясти устои», очистив общество от коррупционной скверны? Политологи не дают однозначного ответа. Высказываются опасения, что очередной виток борьбы с коррупцией может нанести серьёзный удар по государственной системе, ведь многие люди, являющиеся её частью, подвергнутся риску наказания. «Искреннее желание побороть коррупцию, таким образом, может привести к опасной дестабилизации элиты и властной вертикали», – утверждает политолог Глеб Павловский. И повисает в воздухе вопрос: как перевести борьбу с коррупцией в практическое русло, при этом не нарушая стабильности и самодостаточности нынешней системы?
Вопрос скорее всего риторический. Есть и ещё одна опасность: случается, что борьбу с коррупцией используют как средство для сведения личных счётов. Вспоминается история из нашего недавнего прошлого: как-то Счётная палата подготовила доклад об истории приватизации, который, к слову, так до сих пор и не обнародован. Но тогда аудиторы готовились предать его широкой огласке и начали с Госдумы, но после того, как депутаты ознакомились с докладом, документ положили под сукно, где он до сих пор, видать, и лежит. Аудиторам объяснили так: если исходить из буквы закона, то в России нужно проводить массовую деприватизацию, ибо прошедшая в стране приватизация госимущества целиком строилась на коррупционных схемах. Но деприватизация была уже невозможна. Зато появилась угроза того, что кампания по борьбе с коррупцией может превратиться в кампанию по изъятию собственности у одних коррупционеров в пользу других: слишком велик был искус обвинить кого-то в незаконной приватизации и заставить поделиться! «И ещё один деликатный момент, на который стоит обратить внимание: необходимо заручиться поддержкой населения страны, – утверждает Глеб Павловский. – А население поверит в чистоту намерений борцов с коррупцией только в одном случае: если увидит реальный результат. Если же крупных чиновников будут обыскивать и допрашивать, а после этого они как ни в чём не бывало будут оставаться на своих постах, граждане не поверят в серьёзность борьбы с коррупцией».
Никто не знает, сколь долго продлится нынешняя кампания по борьбе с коррупцией. По всей видимости, основные её инициаторы считают, что дело это долгое, не терпящее суеты. Михаил Гришанков, к примеру, так и говорит: закон даст эффект, но не сразу, со временем: «Борьба с коррупцией – это колоссальная работа, моментального результата не будет». А на вопрос, сколько же может продлиться нынешняя кампания, Гришанков ответил в том смысле, что, мол, Сингапуру понадобилось два десятилетия, но Россия ведь побольше Сингапура…
- *
- Неправительственная международная организация по борьбе с коррупцией Transparency International (Трансперенси Интернешнл) внесена Минюстом в перечень НКО, выполняющих функции иностранного агента
- **
- Михаил Касьянов внесен Минюстом в реестр физических лиц, признанных иностранными агентами
