В 2015 году Дмитрий Медведев подписал Постановление № 1283 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», смысл которого сводился к передаче функций Межгосударственного авиационного комитета (МАК) в пользу Минпромторга, Минтранса и Росавиации. На совещании 21.06.2018 представители этих федеральных органов фактически признали, что очередная «реформа» провалена.
Творческие эксперименты
Стремление к реформированию у Дмитрия Медведева наблюдалось всегда. Уже многие подзабыли, что в бытность президентом он отменил переход страны на «зимнее время». Тогда в качестве аргумента упоминались «несчастные коровы», которые не понимали смысла перевода часов. Но с вектором «перемен» явно промахнулись. И уже в 2014 году, вновь возглавившему страну, Владимиру Путину пришлось исправлять ошибку коллеги. Коровы остались довольны, да и население, в принципе, тоже не роптало…
В вопросах революционного реформирования системы сертификации российской авиационной техники также была проявлена крайне бестолковая решительность. В 2015 году существующую систему сломали. Спустя фактически три года поняли – не создали даже начальных основ новой системы в виде Федеральных авиационных правил (ФАП). То есть опять промашка. Но кто же в этот раз исправит ситуацию?!
Отсутствие результата – это тоже результат
Прошедшее 21 июня в Минтрансе России совещание под председательством заместителя Министра транспорта РФ Александра Юрчика, посвящённое вопросам разработки ФАП по сертификации авиационной техники выявило, что спустя два с половиной года с момента выхода упомянутого постановления Правительства РФ № 1283, нормативное обеспечение деятельности российских органов по сертификации в нашей стране напрочь отсутствует.
Наличие в любом современном государстве Правил сертификации является основой системы сертификации, реализуемой уполномоченным органом, а сами эти Правила являются предметом изучения авиационными властями других государств для последующего признания или непризнания действующей системы сертификации. При наличии системы сертификации, которой доверяют иностранные партнёры, обеспечивается экспорт авиационной техники. Отсутствие системы сертификации означает, что вся практическая деятельность в этом направлении ведётся «по понятиям». Из Протокола совещания чётко следует, что ФАП по состоянию на 21.06.2018 года в России отсутствуют и их необходимо разработать.
При этом участники совещания признали, что в настоящий момент имеются только Авиационные правила, Часть 21 Авиационного регистра МАК (АР МАК) «Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей», принятые на Межгосударственном Совете по авиации и использованию воздушного пространства 06.12.2013 года и введённые в действие в России Приказом Минтранса № 474 от 19.12.2013 года. Эти правила регламентируют взаимодействие АР МАК, как сертифицирующего органа, с другими участниками процесса сертификации. Иного нормативно-организационного документа такого уровня, описывающего существующую систему сертификации и регламентирующего взаимодействие какого-либо другого органа с участниками процесса сертификации, в правовом поле Российской Федерации не существует.
Мнимые сертификаты
Если говорить юридическим языком, то из этого вытекает абсолютная нелегитимность результатов действий Росавиации по сертификации гражданской авиационной техники, её разработчиков и изготовителей, связанная с выдачей соответствующих одобрительных документов за последние два с половиной года. Судя по всему, получается, что Росавиация просто «рисовала» соответствующие документы, от которых, кстати, в полной мере зависит безопасность российских граждан, совершающих полеты на отечественной авиационной технике.
А затраченные на такую «сертификацию» ресурсы предприятий авиационной промышленности являются явным примером нецелевого расходования средств, поскольку в итоге разработчики и изготовители получают «на руки» юридически ничтожные бумаги – форма которых не установлена и порядок выдачи которых отсутствует.
При таком подходе, Правительство РФ, будучи озабоченным светлой идеей создания отечественной системы сертификации в гражданской авиации, могло поручить «исполнять сертификацию» кому угодно, хоть центральному рынку, хоть драмтеатру. Но решили поручить Росавиации. Отсутствие легитимности состоит в том, что на протяжении всех этих лет Росавиация не выполняет данное ей Правительством РФ поручение, пытаясь осуществлять свою деятельность по сертификации без нормативно-организационной документации, которая должна была появиться в обеспечение Постановлений Правительства РФ уже на начальном этапе.
Инстинкт двоечника
Разработчики и изготовители российской авиационной техники прекрасно помнят победные заявления руководителей Росавиации Александра Нерадько и Михаила Буланова, руководителей Минтранса Максима Соколова и Валерия Окулова в декабре 2015-го. Буквально сразу после вступления в силу Постановления № 1283, они говорили, что готовы незамедлительно выполнять данное им поручение, по крайней мере, для авиатехники, идущей на российский рынок. Также звучали заявления о том, что им не нужен никакой переходный период и все необходимое у них уже есть. Как оказалось, под «всем необходимым» чиновники понимали само Постановление Правительства, полагая, что оно успешно заменяет выстроенную систему сертификации, на создание которой у образованных людей требуется продолжительное время.
Федеральными чиновниками Минтранса и Росавиации неоднократно озвучивалось (в том числе и входе официальных совещаний на разных уровнях), что Росавиации не нужны «морально устаревшие» Правила сертификации АР МАК АП-21 и в ближайшем светлом будущем их усилиями будут созданы Правила новой формации, в гораздо большей степени отвечающие чаяниям российской авиационной промышленности и современному духу эпохи. Однако, на совещании 21.06.2018 года в Минтрансе прозвучало следующее:
«В целях поддержания достигнутого уровня доверия в международном сотрудничестве к существующей системе сертификации в Российской Федерации, а также для планомерного перехода к внедрению обсуждаемых проектов федеральных авиационных правил, необходимо зарегистрировать в Минюсте России проект федеральных авиационных правил «Часть 21. Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей», сформированный путём замены наименования уполномоченного органа (авиационной власти) в Авиационных правилах, часть 21 разработки Межгосударственного авиационного комитета…».
таким образом, после двух с половиной лет безудержного само-пиара, многочисленных громких заявлений о том, что «в Российской Федерации создана (состоялась) система сертификации гражданской авиационной техники» участники совещания, скромно, и, по понятным причинам, не для прессы, вдруг признают, что, хотя работа по созданию самых передовых, может быть, даже лучших в мире ФАПов по процедурам сертификации будет продолжаться, пока нужно, как отчаявшимся двоечникам, списать содержание АП-21 у АР МАК, несмотря на их косность, отсталость и несовременность.
При наличии отсутствия
Однако, вернёмся к процитированному выше абзацу из протокола совещания:
- Оказывается, что уже существует (достигнут) некий уровень доверия в «международном сотрудничестве» к «существующей системе сертификации в Российской Федерации». Возникает вопрос – а непонятное из контекста Протокола «международное сотрудничество» об этом знает?
- Участники совещания заявляют о «существующей системе сертификации в Российской Федерации». Но из этого же Протокола следует, что в РФ не существует даже федеральных авиационных правил по сертификации. То есть, участники бодро констатировали фактическое наличие отсутствия…
- Наконец-то, почти три года спустя, вспомнилось участникам совещания о «планомерном переходе» от старого к новому, т.е. они признали необходимость переходного периода при формировании нормативно-организационных документов нового сертифицирующего органа.
Интересно, а задавали ли себе участники совещания в Минтрансе такой вопрос: «А что мешало взять, да и заменить в документе АП-21 упоминания об АР МАК, вписав туда новый «уполномоченный орган» ещё два с половиной года назад, если все так просто решается? Чем занимались чиновники от авиации все это время?». Скорее всего, многие участники совещания понимали, что это дело непростое, но постеснялись сказать об этом заместителю Министра транспорта А. А. Юрчику, утвердившему протокол.
Хорошо ли бездумно списывать?
Все дело в том, что структура и взаимодействие нынешних российских органов, «исполняющих сертификацию» (Росавиация, Авиарегистр РФ) как между собой, так и с другими участниками процесса сертификации, реализуемая де-факто (в отсутствие де-юре) разительно отличается от той системы взаимоотношений, которая регламентирована документом АП-21, выпущенным АР МАК. И если когда-либо появится документ, в котором АР МАК просто будет заменён на некий «уполномоченный орган», то будет нетрудно показать, что система взаимоотношений, отражённая в нем по результатам списывания с первоисточника, не соответствует практике, реализуемой в нынешнем мутуализме Росавиации и Авиарегистра РФ.
Сконцентрировав все ресурсы и бразды правления фактически в одних руках, авиационные власти России своим бездействием способствуют существованию двух параллельных миров в гражданской авиации России: сертифицированной и аттестованной авиационной техники.
Напомним, что до введения в СССР сертификации гражданской авиационной техники, самолёты и вертолёты допускались к перевозке пассажиров и грузов на основании аттестатов лётной годности, которые можно было бы посчитать аналогом сертификатов, если бы не одно «но». С конца восьмидесятых-начала девяностых годов прошлого века были полностью утеряны нити управления лётной годностью аттестованной техникой в правовом смысле. Юридические лица, по умолчанию считающиеся разработчиками такой техники, обращаются с этой техникой по своему усмотрению. Справедливости ради необходимо отметить, в советских аттестатах даже не указывалось, какая организация является разработчиком изделия, по сути это была «техническая безотцовщина». После 1997 года, то есть после выхода суверенного Воздушного кодекса России, до настоящего времени не появилось ни одного нормативного правового акта, регулирующего вопросы одобрения конструкции, производства и поддержания лётной годности авиационной техники с аттестатами. Единственный документ по управлению ресурсами аттестованных самолётов и вертолётов – приказ № 47 от 19.02.1998 года, Федеральной авиационной службы России был отменен. В настоящее время нормативно-правовое регулирование аттестованной техники не осуществляется, все действия основываются на понятиях и личных представлениях конкретных чиновников. Эдакий «междусобойчик» в гражданской авиации!
При этом производство и эксплуатация несертифицированной гражданской авиационной техники, на которую в стародавние времена был оформлен аттестат, активно продолжается и в наши дни. Например, в 2018 году ГТЛК получит от АО «Вертолёты России» 19 вертолётов типа Ми-8 (13 вертолётов Ми-8АМТ и 6 вертолётов Ми-8МТВ-1) – и ни одного сертифицированного!
Авиационное «Гуляйполе»
До сих пор не утихают «бури в стакане» по поводу сертификации, а жизнь внутри страны идёт своим чередом, невзирая на отсутствие или наличие государевых служб и регулятивных актов! Как не было регулирования аттестованной авиационной техники, так его и нет. И ничего, отрасль справляется! А может и не нужны тогда такие регуляторы, от наличия которых ничего не меняется? Зачем все эти «танцы с бубнами» вокруг сертификации, если сертифицированная техника поставляется только за границу, а нашим согражданам впаривают аттестованную по принципу «бери, что дают»!?
Поскольку продаж за границу особых нет, внутри страны мы делаем с молчаливого согласия регулятора, что хотим. Так может отменить тогда все эти ненужные государственные надстройки, функционирующие с нулевой или отрицательной эффективностью, да и сделать авиационную отрасль саморегулируемой? Такой своеобразный «сертификационный оффшор».
А что же российская авиационная промышленность, ради дальнейшего процветания которой и занятия достойного места в списке государств – экспортёров гражданской авиационной техники и была якобы совершена «революция» 2015 году? Она-то как чувствует себя в новых реалиях? Выходит ли уже на передовые позиции?
Параллельная реальность
Более детальное ознакомление со всей палитрой предприятий российской авиационной промышленности, занимающихся разработкой и изготовлением гражданской авиационной техники, показывает, что в России фактически существуют две авиационных промышленности.
Одни реально производят авиационную технику, пусть и не в тех масштабах, в которых планировали, и реально поставляют её на экспорт. Другие же (и их большинство) за прошедшее со времени развала СССР время особыми успехами в своей основной производственной деятельности не отметились, зато неизменно имеют планов громадье, а в искусстве регулярно демонстрировать свою нужность и незаменимость путём проведения шумных пиар-акций, взятия на себя обязательств к построению чего-нибудь в самом ближайшем светлом будущем и регулярного срыва своих обещаний им просто нет равных.
Первой группе промышленников нынешняя ситуация даётся тяжело, поскольку в своей реальной работе, продолжавшейся на протяжении предыдущих десятилетий, они привыкли совсем к другой роли и поведению органа сертификации, нежели та роль и то поведение, которые ныне демонстрирует Росавиация. Мало того, что сертифицирующий орган ранее непосредственно участвовал в сертификационной работе на всех её этапах, он также активно представлял интересы разработчиков при взаимодействии с зарубежными авиационными властями, поскольку результаты сертификации были результатами совместного труда как собственно разработчика, так и сертифицирующего органа.
Для этой группы промышленников очевидно то, что успешность и конкурентоспособность гражданской авиационной промышленности напрямую зависит от качественной работы органа по сертификации.
Теперь же такой алгоритм работы невозможен, и не только по причине отсутствия у Росавиации системы сертификации и документов, её регламентирующих, но также (и это тоже очень важно) по причине катастрофического дефицита квалифицированных специалистов.
Второй же группе «промышленников» нынешний хаос в органе сертификации даже выгоден. Всегда можно списать свои собственные просчёты, срывы сроков и другие «шалости» на очевидный факт – мы хотели то или это сделать, и даже сделали бы, вот вам крест, но вы видите, что творится в Росавиации, она не только нам не помогает, нас не сопровождает, но даже Правил сертификации у них нет. Складывается впечатление, что их самая главная задача – не допустить пересыхания потока федеральных бюджетных средств, выделяемых на все новые и новые, обязательно объявленные прорывными, проекты.
Кстати, появился новомодный тренд текущего года – теперь, оказывается, можно не ставить перед собой задачу создания авиационной техники, которая должна безопасно летать и перевозить пассажиров или грузы. Теперь можно вышибать из государства денежные средства на создание очередного прорывного или перспективного продукта, который, может быть, и летать-то особо не будет. Зато денежными средствами будут «поддержаны компетенции» тех, кто его «продемонстрирует».
В той же системе координат действует и Росавиация. В конце прошлого, начале текущего года эта федеральная структура, государственный, между прочим, орган, как только стала представлять интересы гражданского сектора российской авиационной промышленности на мировой арене, первым делом подписала окончательный акт о безоговорочной капитуляции перед авиационной промышленностью Объединённой Европы. Вот такой оказалась «поддержка» нашего авиапрома!
Нелишне напомнить, что в соответствии с текстом этого акта о капитуляции под названием «Рабочее соглашение», Росавиация обязалась соблюсти все запланированные (правда из текста совершенно непонятно кем) сроки завершения сертификационных работ и выдать одобрения на европейскую авиационную технику (последнее предложение в пункте 7.4 Соглашения), обеспечив ей беспрепятственный доступ на российский рынок, не получив взамен аналогичных уверений со стороны EASA. В этом документе Европа взяла также с Росавиации письменное обязательство не чинить препятствий и признавать все сертификационные документы, которые были выданы на европейскую продукцию до получения Росавиацией полномочий (пункт 7.3). Жаль вот только, что такой расписки не дала EASA!
Правительственный подарок конкурентам?
Некоторые «наивные» эффективные менеджеры из интегрированных авиастроительных структур РФ всё ещё тешат себя надеждой на мифическую «международную сертификацию» самолёта МС-21. Хотя на какое признание российского сертификата можно надеяться, если с 2015 года не созданы даже контуры национальной системы сертификации лётной годности?
Правил ведь до сих пор нет, и это констатировали участники совещания. А вот со взиманием сборов за «сертификационные» работы в Росавиации разобрались мгновенно.
С нормированием лётной годности ситуация вообще тупиковая. Движения авиационных властей в этом направлении - бессистемные, решения проблем не видно.
Спустя два с половиной года после принятия исторического (в масштабе авиационной отрасли) решения Правительства, всё чётче проявляются контуры задач, которые, видимо, ставили перед собой инициаторы перемен в сфере сертификации гражданской авиационной техники. В условиях жёсткой конкурентной борьбы, два с половиной года топтания на месте, без ясных перспектив дальнейшего развития, которые внесли сумбур в процесс сертификации МС-21 и попридержали новый российский прорывной продукт от выхода на рынок - это просто подарок для основных иностранных авиастроительных концернов. Или инициаторы решения Правительства не предвидели такого развития событий и оценка подобных рисков не выполнялась?
Ударим автопробегом по бездорожью и разгильдяйству
Таким образом, вокруг важнейшего вопроса обеспечения устойчивого экспорта российской гражданской авиационной техники, неоднократно поднимавшегося Президентом Российской Федерации, образовалось и продолжает благоденствовать влиятельное сообщество «друзей авиации», включающее в себя Росавиацию, профильные Министерства, холдинги и отдельные предприятия, достигшие неимоверных высот в имитации бурной деятельности и в бесконечных отчётах об организации всё новых и новых «исторических прорывов» в благородном деле превращения своей страны в высокоразвитую авиационную державу. Бравурными отчётами об очередных достижениях этих строителей потёмкинских деревень с завидной регулярностью заполняется наше информационное пространство.
Однако, на деле похвалиться пока особо нечем, о чем свидетельствует протокол Совещания у заместителя Министра транспорта России Александра Юрчика посвящённого вопросам разработки ФАП по сертификации авиационной техники, её разработчиков и изготовителей. Нет даже основы для этой деятельности.
Ясно одно, что стране нужен орган по сертификации авиационной техники, на создание которого требуется время и профессиональный подход, а главное – осознание самой российской авиационной промышленностью и федеральными органами исполнительной власти, отвечающими за её развитие, необходимости наличия подобной достойной структуры.
