Главным завоеванием путинского президентства считается политическая стабильность. «Парад суверенитетов», когда каждый отдельно взятый субъект РФ заключал свои, особые отношения с федеральным центром, на первый взгляд остался феноменом ельцинской эпохи, а блеск и нищета федерализма сменились серым унитаризмом.
Но и сейчас 88 субъектов, из которых состоит Российская Федерация, отличаются степенью своей реальной независимости. Ведь она определяется множеством малозаметных для несведущего глаза политических и экономических нюансов. Одни берут под козырёк ещё до того, как центр спустит вниз директиву, другие лишь изображают перед Кремлём раболепие, а на самом деле позволяют себе открыто намекать, что могут заговорить и на языке ультиматумов.
Для того чтобы определить степень независимости того или иного субъекта РФ, мы проанализировали каждый из них по шести критериям: финансовая независимость, наличие собственной элиты, статусность, диверсифицированность промышленности, склонность к сепаратизму, международные связи, выставив за каждый из них оценки по трёхбалльной системе. Общая сумма оценок и есть показатель реальной независимости данного субъекта РФ от федерального центра, степени самостоятельности, которую может себе позволить тот или иной субъект РФ по совершенно объективным причинам.
Начнём с финансовой составляющей, поскольку экономика, как известно, и определяет политику. Финансовая независимость региона прежде всего обусловлена тем, является ли он дотируемым (рецептором), либо донором. С этим критерием косвенно считается федеральная власть и даже намерена прописать это законодательно.
Так, в прошлом году полпред Президента РФ в Южном федеральном округе Дмитрий Козак предложил схему, согласно которой чем больше получают денег местные власти из центра, тем меньше полномочий должно у них остаться.
В краях, областях, республиках, бюджеты которых в течение двух лет подряд более чем наполовину формируются за счёт трансфертов, правительство и Счётная палата должны проводить проверку «на предмет законности, обоснованности и целесообразности» их использования. Чиновники, отвечающие в таких регионах за экономические и финансовые вопросы, должны назначаться и освобождаться от должности только по согласованию с федеральным центром. Все финансовые операции производятся с ведома федеральных чиновников.
А в регионах, где бюджет в течение двух лет более чем на 80% финансируется за счёт казначейства, вообще следует назначать временную финансовую администрацию.
Самых зависимых от трансфертов краёв и областей предлагается банкротить — с введением внешнего управления, аудитом, арестом счетов и продажей имущества.
Козак даже перечислил регионы, которые, по его мнению, могут лишиться политической самостоятельности. Это Чечня, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Тыва и Корякия. Кроме вышеперечисленных к реципиентам относятся Республики Мордовия и Марий Эл, Алтайский край, Волгоградская, Пензенская и Курганская области. Именно эти регионы наиболее лояльны Кремлю, они подобны подростку, которому негде взять деньги на карманные расходы, иначе как у родителей. По данным Минфина, только в 18 субъектах РФ доходная часть бюджета сформирована без помощи федерального центра. Территории-доноры не спешат заискивать перед Кремлём. Это состоявшиеся молодые люди, которые вежливо выслушают папу с мамой, но решение примут самостоятельно. В этот список входят города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург; прилегающие к ним Московская и Ленинградская области; добывающие нефть и другие ископаемые субъекты РФ (Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), Республики Татарстан и Башкортостан, Красноярский и Пермский края...
Согласно действующему законодательству регионы-доноры вправе самостоятельно определять, на какие цели они будут расходовать свои средства, в то время как реципиенты обязаны тратить деньги, получаемые из федеральной казны, только на целевое финансирование.
Впрочем, некоторые субъекты РФ, даже будучи дотационными, успешно манипулируют центром, постоянно шантажируя его «сложностями во внутренней политике», вызывая тем самым зависть у доноров. Так, самый дотационный регион РФ — Чеченская Республика, а также входящая в десятку самых зависимых в финансовом отношении от центра субъектов РФ Ингушетия требуют у Москвы создания на их территории свободной экономической зоны.
Только в Чечне не действует принцип экстерриториальности призыва
Второй критерий — кадровый. Не зря «отец всех времён и народов» любил говаривать, что именно «кадры решают всё». Укрощение региональной фронды было главной задачей Путина, с которой он начал свой первый президентский срок. Сначала губернаторов лишили почётных мест в Совете Федерации. Затем были созданы федеральные округа, взявшие на себя часть губернаторских полномочий. Местные силовые структуры переподчинили центру. Наконец, сами главы субъектов РФ по новому закону избираются не всенародным голосованием, а лишь утверждаются местными заксобраниями с подачи президента.
Большая часть нынешних глав регионов уже прошла через эту процедуру и с полным правом может называться кремлёвскими ставленниками. Более независимыми от центра считают себя те, кто ещё не подавал президенту этого прошения. Ведь они обязаны своим губернаторским и президентским креслом только собственным избирателям. А поскольку наш президент — и альфа и омега политической стабильности, то, пожалуй, почти все они обладают высокими шансами на пролонгацию своих полномочий. Исключение составляют разве что губернатор Камчатской области член КПРФ Михаил Машковцев. Поэтому мы поставили «двойки» всенародно избранным главам регионов и «единички» тем, кто прошёл через сито кремлёвского отбора.
Исключением является лишь один субъект РФ. Это Чеченская Республика, президент которой самостоятельно контролирует свои силовые структуры. Даже призыв в армию в этом регионе входит в противоречие с экстерриториальным принципом комплектования ВС РФ. Чеченские призывники служат только на территории республики и, как правило, тут же подписывают контракт, то есть получают жалованье — 15 тыс. рублей в месяц. При этом общая численность силовых структур в регионе составляет около 80 тыс. человек (армия — 30 тыс. военнослужащих, подразделения МВД республики — 17 тыс. человек и погранвойска — около 3,5 тыс. человек). Кроме того, в каждом крупном населённом пункте имеются комендатуры, в состав которых входят стрелковые роты (до 100 человек). И всё это почти не контролируется федеральными властями. Так что по этому показателю независимости Чечня вполне заслужила максимальный балл — «тройку».
Что позволено республике и краю, не позволено области и уж тем более округу
Все субъекты РФ, как известно, делятся на пять категорий: республики, города, края, области, автономные округа. Национальные республики со времён Ельцина обладали особым приоритетом в отстаивании своих прав. На втором месте за ними две столицы — Москва и Санкт-Петербург. На третьем — края, лидировавшие по сравнению с прочими «русскими» областями. И замыкают этот парад автономные округа, которые, как правило, входят в состав областей-«матрёшек» и делятся с ними своими полномочиями.
Кремль, похоже, решил сократить этот список за счёт последней, пятой, категории. Первой жертвой реформы пал Коми-Пермяцкий автономный округ, уже объединённый с Пермской областью. Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский АО с 1 января 2007 года считаются частью Красноярского края. Кстати, этот регион, по слухам, претендует в перспективе и на поглощение Республики Хакасия, а возможно, и Тывы.
С 1 января 2008 года прекращает своё существование Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, который поглощает Иркутская область. В марте 2007 года будет проведён референдум по объединению Читинской области и Агинского Бурятского АО в единый Забайкальский край. Этот проект уже одобрен президентом. Значит, в его успехе можно не сомневаться.
Полпред Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе Илья Клебанов на протяжении нескольких лет усиленно лоббирует объединение Архангельской области и Ненецкого автономного округа. А прежний полпред президента в Дальневосточном федеральном округе Константин Пуликовский готовил почву для объединения Корякского АО и Камчатской области. Время от времени возобновляются разговоры об объединении Тюменской области и её богатейших северных «дочек» — Ханты-Мансийского — Югра и Ямало-Ненецкого автономных округов.
На другом полюсе находятся национальные республики. Наиболее «статусной» из них является Татарстан. В Госдуму уже внесён проект договора республики с центром, по которому республика получит собственный государственный язык и льготный налог на добычу полезных ископаемых. На льготный режим рассчитывает и Чеченская Республика.
Республика Ингушетия, как и Чечня, вводит у себя собственные нормы законодательства, например отменяющие суд присяжных. Саха (Якутия) владеет контрольным пакетом акций компании «АЛРОСА» — крупнейшего в мире производителя алмазов. И Госдума собирается принять законопроект, предполагающий зачисление в бюджет этой республики налог на добычу алмазов в полном объёме. Кстати, это же касается Архангельской области и Пермского края.
Удаётся гнуть свою линию даже небольшим и небогатым национальным республикам. Именно это произошло при споре Республики Алтай и пытавшегося поглотить её Алтайского края, которому помогал в этом полпред президента в Сибирском федеральном округе Анатолий Квашнин. Тем не менее, встретив сопротивление республиканской элиты, Квашнин отступил. Сходная ситуация и с предложением губернатора Краснодарского края Александра Ткачёва о вхождении в его состав Республики Адыгея.
В итоге республики получают за независимость «тройку», края — «двойку», области — «единицу», а округа и вовсе ноль, поскольку их существование находится под вопросом.
Независимым может быть только регион с диверсифицированной экономикой
Четвёртый критерий независимости региона — степень развитости его промышленности. Причём, если речь идёт лишь об одной, пусть и очень богатой отрасли, то это не повышает его рейтинг. Уж слишком они зависят от поставок извне. К таким монокультурным регионам относятся, например, газовый Ямало-Ненецкий или нефтеносные Ханты-Мансийский — Югра и Ненецкий автономные округа. Стоит упасть мировым ценам на нефть или газ, и благосостояние северян резко покатится вниз.
По-настоящему независимым в экономическом отношении может считаться только тот субъект федерации, где экономика развивается в разных направлениях. При этом диверсифицированная промышленность может быть следствием как разнообразия недр, так и развития науки в регионе. Так, в Сибири к подобным регионам относятся, например, Томская, Новосибирская, Иркутская области и Красноярский край. Первые два обладают высокоразвитой научно-технологичной базой, а два последних — разнообразными природными ресурсами. Неудивительно, что Красноярский край считается самым богатым субъектом РФ, а Иркутская область входит по своему экономическому плюрализму в десятку самых передовых регионов.
При этом развитая промышленность необязательно связана с низкой дотационностью региона. Так, сидящая на бюджетных трансфертах Курганская область даже в большей мере отвечает современным требованиям научно-технического прогресса, чем другие регионы Уральского федерального округа. Доля продукции наукоёмких отраслей составляет в ней более 70%.
В группу монокультурных регионов входят Республики Алтай и Тыва, Читинская область, почти все автономные округа, значительная часть северных территорий России, ряд республик Северного Кавказа.
В «международных фаворитах» — сырьевые регионы
Пятый критерий, отличающий потенциально независимые регионы от прочих, — это наличие собственных международных связей. Исследователи выделяют три основные области международной деятельности субъектов РФ: экономическую, политическую и культурную. В 2005 году звание лучшего субъекта РФ в области развития международных связей получил Санкт-Петербург. Особое место в этой категории занимает Калининградская область, стоящая особняком от российской территории. Очков добавляют и приграничные взаимосвязи российских областей, краёв и республик. Например, на территории Южного федерального округа к ним относятся Ростовская и Волгоградская области, Краснодарский и Ставропольский края, республики Калмыкия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия — Алания, Ингушетия. Среди отличий этого макрорегиона — приграничное положение, контакт цивилизаций, полиэтничный и поликонфессиональный состав населения, высокий уровень миграции... Особенно выделяется Краснодарский край, на территории которого, в Красной Поляне, находится резиденция Президента России. Там проходит множество международных мероприятий на высшем уровне. Сочи пытается стать столицей зимних Олимпийских игр и развивает международный туризм.
Чеченская Республика ещё и настаивает во внесённом в Госдуму законопроекте на «упрощённом режиме въезда и выезда в республику для любых иностранных технических специалистов», а также на необходимости для правительства России согласовывать с Грозным все международные экономические договоры, «затрагивающие вопросы Чеченской Республики». Однако особенно торговать Чечне за рубежом пока нечем, так же как и многим другим субъектам РФ, даже относящим себя к «промышленно диверсифицированным». Спросом там по-прежнему пользуются традиционные продукты российского экспорта — нефть, газ, древесина, а также цветные и чёрные металлы.
Поэтому в фаворитах категории «международные связи» кроме двух столиц сырьевые регионы. Их главный козырь — наличие экспортно-ориентированной продукции. Для Ненецкого, Эвенкийского и Ханты-Мансийского автономных округов — нефть, для Ямало-Ненецкого автономного округа — газ, для Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа — цветные металлы...
Россель мечтал об Уральской республике
И, наконец, последний, шестой критерий — «бунташность» региона. Этот показатель невозможно облечь в цифры. Понятно, что ни один из нынешних глав субъектов РФ не произносит вслух тирады о «свободе и независимости». Но ведь можно вспомнить, что в 1993 году губернатор Свердловской области Эдуард Россель ратовал за образование Уральской республики, заявляя: «Мы стремимся и приложим все силы для её создания на территории нынешней Свердловской и прилегающих областей Уральского региона». 1 июля 1993 года Свердловский облсовет провозгласил Уральскую республику, началась работа по формированию её руководящих органов. Лишь 9 ноября 1993 года Ельцин отстранил Росселя от власти, распустил Свердловский облсовет, и Уральская республика прекратила своё существование. На память о ней остались коллекционные «уральские франки».
Есть и другие потенциальные бунтари среди нынешних верноподданных глав субъектов РФ. Глава правительства Чеченской Республики Рамзан Кадыров сражался вместе с отцом в рядах боевиков-сепаратистов. Дважды, в 1992 и 2004 годах, Илюмжинов организовал визит в Калмыкию далай-ламы — главы независимого государства Тибет, не признаваемого Россией!
Под руководством президента Татарстана Минтимера Шаймиева в 1990 году была принята Декларация о государственном суверенитете республики, а в 1992-м успешно проведён референдум о создании независимого государства и утверждена новая конституция, закрепляющая выход Татарстана из состава РФ. Все эти годы старался не отставать от своего коллеги и президент Башкортостана Муртаза Рахимов. Наверняка при случае они могут вспомнить былое. Способны, думается, на это и лондонский «начальник Чукотки» Роман Абрамович, и главы многих национальных республик. Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и народный дух. Ведь в таких регионах, как Приморский край с его непокорным героем-харизматиком Виктором Черепковым, прочно засел дух вольного флибустьерства. А это позволяет придать нашему рейтингу законченный характер.
