Среди всех санкций, под которыми пришлось жить СССР, а затем и России, самыми долгими оказались те из них, что были предусмотрены знаменитой поправкой Джексона – Вэника. Принятая в 1974 году, поправка оставалась в силе без малого 40 лет, не позволяя Москве выгодно торговать с США, а также получать кредиты. При этом поправка Джексона – Вэника обычно преподносилась у нас как позиция властей Соединённых Штатов, желавших насолить Советскому Союзу.
Хотя в реальности Белый дом прилагал титанические усилия, чтобы не допустить принятия поправки, из-за которой США теряли сотни миллионов долларов.
Если бы в начале 70-х годов политическим функционерам в Москве и Вашингтоне кто-нибудь рассказал о том, что всего через четыре года их дела и планы пойдут прахом, они бы наверняка не поверили. Несмотря на идеологические противоречия и непрекращающееся соперничество, отношения между США и СССР переживали ренессанс, сравнимый разве что с союзническим партнёрством периода Второй мировой. Как и в тот раз, причины для наведения мостов были исключительно прагматические. Советскому Союзу для развития требовались передовые западные технологии и оборудование. В свою очередь, Соединённые Штаты были заинтересованы в развитии своего экспорта. Кроме того, для американских властей было важно получить от СССР расчёт по военному ленд-лизу, от чего Москва упорно уклонялась. Экономические интересы в итоге определили политические. В мае 1972 года президент Ричард Никсон совершил вояж по Советскому Союзу, подписав с Брежневым целый пакет соглашений о сотрудничестве, включая Договор об ограничении систем противоракетной обороны и временное соглашение об ограничении стратегических наступательных вооружений. Это была настоящая победа советской дипломатии.
Следующим шагом стало заключение между Вашингтоном и Москвой крупного торгово-экономического соглашения, подписание которого состоялось 18 октября 1972 года. Оно устанавливало для СССР режим наибольшего благоприятствования (MFN – Most favoured nation) и позволяло размещать в США заказы на промышленное оборудование и сельскохозяйственные товары. В качестве ответного жеста Кремль обязывался заплатить за полученные во время войны товары – всего 722 млн долларов. При этом предполагалось, что к середине 1975 года Москва выплатит 48 млн долларов, а остальная сумма будет выплачиваться равными долями вплоть до 2001-го. На фоне общей эйфории от подписанных соглашений стороной прошло событие, которому суждено было стать роковым. 4 октября сенатор-демократ от штата Вашингтон Генри Джексон внёс к законопроекту S.2620 «О торговых отношениях Востока и Запада» свою поправку № 1691, запрещающую предоставлять странам с нерыночной экономикой статус MFN, если те отказывают своим гражданам в праве или возможности эмигрировать в любую страну по своему выбору и облагают желающих уехать дополнительными платежами. Одновременно с аналогичной инициативой выступил в нижней палате конгрессмен Чарльз Вэник.
Родина просто так не отпустит
Британская королева Елизавета II, недавно отметившая платиновый юбилей пребывания на троне, стала вторым самым долго правящим монархом в мировой истории. До абсолютного рекорда ей осталось менее двух лет.
Историки и политологи до сих пор спорят, что же подвигло двух политиков внести поправку, фактически ставящую крест на отношениях с Советским Союзом. Сам Джексон кивал на права человека: мол, мы с Чарльзом сами из семей эмигрантов и знаем, что такое идеалы свободы и демократии. Хотя не один американский исследователь впоследствии сомневался: кто-кто, а такой прожжённый политик, как Джексон, уж точно не был идеалистом. Он в 28 лет стал конгрессменом, дважды баллотировался в президенты, едва не стал министром обороны и слыл одним из лидеров сенатских «ястребов». Однако политику разрядки Джексон, судя по всему, критиковал не только из-за соперничества с республиканцами. Как выясняется, сенатор имел тесные связи с промышленниками из оборонного сектора – в частности, именно он был одним из самых видных лоббистов создания системы противоракетной обороны «Сейфгард», стоившей баснословных денег. Инициативы Никсона по улучшению отношений с СССР очевидным образом били по карману военно-промышленного бизнеса, так что срыв политики разрядки был вполне в интересах Джексона.
Повод был найден удивительно точно. Действовавшие в США еврейские общественные организации не раз гневно выступали по поводу действовавших в СССР запретов на выезд евреев за границу. Ещё в 1965 году по представлению КГБ президиум ЦК КПСС определил количество эмигрантов в Израиль из Советского Союза в пределах 1500 человек. Таким образом, большинству желавших уехать просто отказывали под различными предлогами. Впоследствии квота то увеличивалась, то уменьшалась опять, однако факт оставался фактом – покинуть СССР желающие эмигрировать евреи могли лишь с огромным трудом. При этом, как показывают рассекреченные документы, причина такой политики была вовсе не в кондовом антисемитизме кремлёвского руководства. Просто там понимали, что если позволить евреям уехать, то вслед за ними на выход из социалистического рая могут потянуться и другие – прибалты, поволжские немцы, карельские финны и т.д. К тому же любое ослабление гаек вызывало истерику у арабских союзников – те начинали жаловаться, что приезжающие евреи усиливают потенциал Израиля. Заодно и «китайские братья» ехидно твердили о том, что Москва-де продалась «сионизму».
Политику разрядки Джексон, судя по всему, критиковал не просто так. сенатор имел тесные связи с промышленниками из оборонного сектора. Инициативы Никсона по улучшению отношений с СССР очевидным образом били по карману военно-промышленного бизнеса, так что срыв политики разрядки был вполне в интересах Джексона
Венцом этой политики стало то, что в августе 1972 года на фоне обострения арабо-израильского конфликта появился Указ Президиума Верховного Совета СССР № 519 «О возмещении гражданами СССР, выезжающими на постоянное жительство за границу, государственных затрат на обучение». Несмотря на то, что высшее образование в Советском Союзе было бесплатным, указ обязывал отъезжающих заплатить за полученные знания – от 4,5 тыс. рублей и выше в зависимости от статуса вуза. Больше всего должны были платить выпускники МГУ – 12,2 тыс. рублей. Кроме того, наличие степени кандидата наук оценивалось в 5,4 тыс. рублей, а докторской – в 7,2 тыс. рублей. С учётом того, что за отказ от советского гражданства также требовалось заплатить 900 рублей, указ делал эмиграцию ещё более дорогой затеей.
«Ни один еврей больше не сможет покинуть Союз»
Известие об инициативе Джексона и Вэника в Москве встретили без особой тревоги. В Кремле знали, что администрация Никсона настроена на сотрудничество, а потому скандальную поправку сочли всего лишь частью политической игры сенатора-«ястреба», решившего напомнить о себе избирателям. Однако довольно быстро стало ясно, что повод для беспокойства есть, и серьёзный. Поправка быстро находила сторонников – вскоре за неё выступили 235 членов конгресса. В марте 1973 года Брежнев ворчал на заседании Политбюро: дескать, по указу казна собрала с уехавших евреев чуть больше 4 млн рублей. Нам они точно так нужны, чтобы из-за них ломать отношения с США? «Сионисты воют, Джексон на это опирается, а Киссинджер приходит к Добрынину (посол СССР в США. – Ред.) и говорит: помогите как-нибудь, Никсон не может пробить законопроект», – заключал генсек.
Высокопоставленный представитель Госдепартамента США заявил о том, что санкции в отношении Российской Федерации из-за Украины не планируются как постоянные.
Вскоре после этого в израильской газете вышла статья советского журналиста Виктора Луи, которого за глаза называли «рупором КГБ». В ней сообщалось, что впредь правительство Советского Союза не будет заставлять евреев-эмигрантов платить за полученные дипломы, хотя формально указ останется в силе. Одновременно советская дипломатия изо всех сил пыталась убедить американских конгрессменов и сенаторов отказаться от поправки. Те же самые усилия предпринимала и администрация Никсона, где госсекретарь Генри Киссинджер демонстрировал чудеса изворотливости для сохранения подписанного договора. При его посредничестве американским депутатам даже официально довели письмо Брежнева, в котором советский лидер заверял – сильно притеснять евреев больше не будет. Заодно стало известно о скандале – американцы в Москве стали настойчиво просить евреев-«отказников», чтобы те не сильно критиковали советскую власть. Мол, все проблемы будут решены путём кулуарных переговоров. Ситуация выходила анекдотическая: диссиденты фактически обвинили Белый дом в том, что он играет на стороне Кремля.
В свою очередь, Джексон и Вэник тоже не стояли в стороне. В середине апреля во время встречи президента с лидерами конгресса Джексон потребовал добиться официального согласия Москвы на утверждение минимальной квоты выездных виз для советских граждан. «Теперь уже советское руководство оказалось в двусмысленном положении: для Брежнева и его коллег отказ от фактического взимания «налога на дипломы» уже был серьёзной уступкой американцам, на этот же раз от них требовали ещё больших уступок, на которые они не готовы были пойти, – пишут в своей научной работе Валерий Юнгблюд и Дмитрий Ильин. – В ходе неофициальной части переговоров с Киссинджером в Завидово в мае 1973 года советский генсек эмоционально отреагировал на «упрямство» американского сенатора, пообещав, что в случае одобрения торгового закона с поправкой Джексона «ни один еврей больше не сможет покинуть Советский Союз». Понимая, что торговое соглашение, сулящее США сотни миллионов долларов, находится под угрозой срыва, администрация Никсона пыталась перехватить инициативу, однако, в отличие от оппонентов, вместо чёткой работы вышел раздрай.
В июле 1974 года Никсон официально объявил: число желающих эмигрировать из СССР заметно сократилось, так что серьёзных препятствий для предоставления Союзу режима наибольшего благоприятствования больше нет. Судя по всему, это было не совсем так, поскольку еврейские общественные организации тут же опровергли слова президента. Но игра уже шла вовсю. Вскоре Генри Киссинджер пригласил Джексона на приватную беседу, где сообщил: СССР готов увеличить квоты на выезд, правда, публично об этом сообщено не будет. По сути, сенатору давали понять, что его цель достигнута и в интересах Америки от поправки следует отказаться.
13 декабря 1974 года сенат США 77 голосами против четырёх одобрил поправку Джексона – Вэника. Спустя месяц Советский Союз заявил о денонсации ставшего бесполезным торгового соглашения со всеми вытекающими из этого обстоятельствами – в частности, СССР отказался выплачивать долги по ленд-лизу
Ответить Джексон не успел. Спустя месяц Никсон подал в отставку и его кресло в Овальном кабинете занял Джеральд Форд. В своём «Обращении к совместному заседанию конгресса» он особо отметил значимость законопроекта, касающегося торговли. В итоге к середине октября 1974 года Белый дом и сенаторы достигли компромисса о смягчении условий поправки. За этим по процедуре следовал обмен письмами, в которых выражалась официальная позиция. В своём послании Киссинджер провозгласил: правительство США будет обращать внимание на процедуру эмиграции из Советского Союза и не допустит никаких карательных мер в отношении иммигрантов. Между строк читалось, что обо всём этом Белый дом договорился с Кремлём.
«Ответное письмо Джексона в целом повторяло основные пункты послания Киссинджера за одним важным исключением – в качестве «минимального стандарта первоначального соответствия условиям назывались 60 тыс. выездных виз в год», – пишут Валерий Юнгблюд и Дмитрий Ильин. Эти несколько слов меняли всё. Получалось, что США говорят СССР, как ему следует себя вести. Естественно, что пойти на такое унижение Москва не могла. Киссинджер пытался спасти положение, заявлял, что выходка Джексона стала для него неожиданным трюком, однако капкан захлопнулся – пощёчина была нанесена публично, а потому и отвечать надо было так же – методы «тихой дипломатии» Киссинджера уже не работали. Во время саммита во Владивостоке в ноябре 1974 года Джеральд Форд пытался оправдаться, но тщетно. Как шутливо ответил Брежнев, в СССР всё равно нет 60 тыс. желающих эмигрировать, так что и стараться выполнить требования поправки незачем.
13 декабря 1974 года сенат США 77 голосами против четырёх одобрил поправку Джексона – Вэника. Спустя месяц Советский Союз заявил о денонсации ставшего бесполезным торгового соглашения со всеми вытекающими из этого обстоятельствами – в частности, СССР отказался выплачивать долги по ленд-лизу. Позже из мемуаров участников этой истории станет известно, что обе стороны вели активные переговоры и СССР действительно давал келейные гарантии не мешать эмиграции, о чём Киссинджер и сообщал Джексону. Однако тот, обнародовав эту информацию, сделал любые дальнейшие переговоры невозможными, за что Форд в кулуарах назвал сенатора «свиньёй». Как бы то ни было, Джексон своего добился: политике «разрядки» пришёл конец, США вновь начали гонку вооружений, благодаря чему военно-промышленные компании получили заказы. А знаменитая поправка прожила почти 40 лет, пока в декабре 2012 года Барак Обама не подписал закон о её отмене.
