Конфликты мэров с губернаторами давно уже стали притчей во языцех. Однако сейчас в России обострились отношения между главами городов и сити-менеджерами (руководителями городских администраций). Сводки с фронтов изучал корреспондент «Нашей Версии».
Для начала напомним, что сити-менеджеры появились в России в 2003 году в результате очередной реформы местного самоуправления. Глава муниципального образования, как и прежде, мог избираться на прямых всеобщих выборах, либо им становился председатель местного законодательного органа, а руководство всеми городскими хозяйственными вопросами поручалось чиновнику, которого городская дума нанимала на эту работу на контрактной основе. Отбирает сити-менеджера специальная конкурсная комиссия, которая обязана принять во внимание его опыт работы, образование и заявленную им программу. Вся процедура должна проводиться максимально открыто для населения: условия конкурса, биография и программы всех кандидатов. Даже контракт сити-менеджера, в том числе и размер его зарплаты, должен быть опубликован в СМИ.
Отношения мэра и сити-менеджера формально напоминают отношения в корпорации. Последний, как «генеральный директор», занимается текучкой, управляет всеми подразделениями администрации и т.п. Мэры же, как «председатели советов директоров», заняты разработкой стратегии развития и выполняют представительские функции. На них также возложено взаимодействие с федеральной властью… Казалось бы, проверенная временем практика многих успешных предприятий. Однако политические игры отнюдь не совпадают с нормами ведения бизнеса, лишним доказательством чему стали обострившиеся во время кризиса конфликты между сити-менеджерами и мэрами.
Ещё совсем недавно основные сводки с фронтов приходили из регионов: местная и региональная власти яростно конкурировали за то, кто будет формировать и исполнять местные бюджеты, устанавливать местные налоги и сборы, распоряжаться казённым имуществом и землёй. Ни глава субъекта РФ, ни глава города не желали упускать это «золотое дно». Конфликт носил системный характер и со сменой власти передавался «по наследству» вне зависимости от личных качеств конкретного мэра или губернатора.
С губернаторской «вольницей» федеральный центр справился легко, попросту заменив прямые выборы глав субъектов РФ назначением их «сверху». Однако принять аналогичный закон для мэров было невозможно. Россия ещё в 1998 году ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, обязавшись сохранить прямые выборы глав городов. Поэтому был предпринят обходной манёвр – введение должности сити-менеджера. В последние годы эти чиновники встали у руля городского хозяйства Костромы, Курска, Калининграда, Кургана, Челябинска, Саратова, Великого Новгорода, Ижевска, Пскова, Тюмени, Брянска…. Всего в 9 тыс. городов – более трети муниципальных образований России. Главное, на что упирали сторонники новой формы организации местной власти, – самые важные вопросы останутся в ведении депутатов и мэра, избранных самими жителями. А сити-менеджеры, дескать, будут простыми чиновниками, зарплата которых даже в областных центрах составляет в среднем всего лишь 30–40 тыс. рублей. Куда им тягаться в своём политическом влиянии с мэрами, которые «рулят» большой политикой в подшефных им городах! А чёткое разделение политических и хозяйственных функций, дескать, снизит риск конфликтных ситуаций во власти, избавив городского «завхоза» от соблазна заниматься политическими вопросами. Однако реальность доказала обратное.
Стало известно, что власти ряда американских штатов используют религиозное приложение Covenant Eyes, чтобы следить за действиями фигурантов уголовных дел. Она отслеживает весь их трафик и блокирует доступ к определенным сайтам.
Как выразился президент Ассоциации сельских муниципальных образований России Александр Митин, Очень скоро сити-менеджеры стали конкурентами мэров в борьбе за реальные политические рычаги власти.
Наглядным примером обретения «контрактником» своего политического веса стала ситуация в Пскове. Главой муниципального образования в апреле этого года стал депутат Иван Цецерский, а сити-менеджером был назначен по рекомендации губернатора Андрея Турчака бывший владелец псковской холдинговой компании «ПИК» Ян Лузин. Местные политологи тут же стали делать ставки в Сети: когда главы города и администрации схлестнутся между собой в «статусной» борьбе?
Конфликт не заставил себя ждать. Первой его ласточкой стал вопрос о дате проведения внеочередной сессии Псковской гордумы. Лузин предложил провести её 31 июля, чтобы рассмотреть «важные для обеспечения жизнедеятельности города вопросы». Цецерский отказался и предложил вместо этого провести заседание 14 августа. Однако сторонники Лузина в отместку не пришли на него и сорвали сессию из-за отсутствия кворума. Вскоре после этого Лузин вновь обратился к Цецерскому с просьбой назначить сессию на 21 августа. Однако Цецерский, желая оставить последнее слово за собой, назначил заседание на 27 августа, подчеркнув, что в соответствии с регламентом «дата внеочередной сессии определяется единолично главой Пскова». Обиженный Лузин на заседание городского парламента не явился.
Иными словами, город получил вместо одного сразу двух лидеров, каждый из которых тянет одеяло на себя. И это при том, что редкий горожанин может разобраться, чем глава муниципального образования отличается от главы администрации муниципального образования. По мнению псковского политолога Льва Шлосберга*, такая модель «будет давать сбои в любом случае, но в ситуации кризиса особенно часто. Никто не захочет брать на себя политическую ответственность за невыплату заработной платы».
Ещё более наглядный конфликт внутри «двухголовой» городской исполнительной власти происходит в Кургане. Глава города Анатолий Ельчанинов публично обвинил сити-менеджера Александра Якушева в провале программы капремонта жилых домов. В ответ местный депутат Вячеслав Тяжельников заявил, что Ельчанинов «хочет уйти с поста, громко хлопнув дверью, а ответственность за все невыполненные обещания, неудачи перенести на других, и самой удобной в этом смысле является фигура Якушева». Дома-то в Кургане так и стоят неотремонтированные.
Есть у сити-менеджеров и ещё одно аппаратное предназначение. Учитывая хронический конфликт глав субъектов РФ с мэрами, естественно предположить, что губернаторы делают всё возможное, чтобы протолкнуть своего протеже на место сити-менеджера. Ведь состав конкурсной комиссии определяет региональный парламент. В итоге в Ленинградской области, например, большинство её членов назначаются областными властями. По словам руководителя департамента региональных исследований Центра политических технологий Ростислава Туровского, в том случае, когда «сити-менеджеров навязывает губернатор, они, конечно, не должны быть людьми популярными и публичными, их задача – пилить бюджеты и демонстрировать лояльность губернатору». А в нужную минуту этой «пешкой» всегда можно пожертвовать.
По слухам, именно так произошло в Туле, где на днях решением гордумы отправлен в отставку сити-менеджер, бывший гендиректор Тульского таможенного терминала Альберт Уколов. Губернатор Вячеслав Дудка публично обвинил его в «серьёзных просчётах в управлении муниципальной собственностью», следствием чего «стало возникновение кредиторской задолженности муниципального образования, превысившей 700 млн. рублей, в то время как на 1 июля 2008 года она отсутствовала полностью». Как выразился депутат гордумы Сергей Филатов, «Уколов не мог вести себя так вольно без ведома губернатора».
Но даже если сити-менеджер не является протеже областной власти, то всё равно за ним, как правило, кто-то стоит. По словам директора региональных программ Фонда развития информационной политики Александра Кынева, на этом посту «несистемный человек появиться не может». Иногда сити-менеджер – орудие горсовета, враждующего с мэром. Так, например, было в Брянске, где глава города Иван Тарусов долго сопротивлялся попыткам депутатов назначить сити-менеджером руководителя местного таксомоторного парка Дмитрия Шапотько. В итоге дело кончилось отставкой Тарусова. А если ни у одной из ветвей власти нет перевеса в гордуме, то проблема с назначением сити-менеджера вообще неразрешима. Так произошло, например, в 2006 году в городе Миассе Челябинской области.
В Дзержинске (Нижегородская область), где планируется тоже ввести должность главы администрации города, против этого шага выступили «Правое дело», КПРФ и «Яблоко». Согласно их совместному обращению «опыт других городов России показал полную несостоятельность института сити-менеджера». По мнению оппозиции, неизбежное перетягивание каната власти из одного кабинета в другой и череда конфликтов между сити-менеджером, главой местного самоуправления и депутатами городской думы приведут к потере управляемости городом, размыванию ответственности между ветвями власти, постоянному «переводу стрелок» от одного руководителя к другому.
За «устранение двоевластия» в муниципалитетах высказывается не только оппозиция, но и, например, губернатор Воронежской области Алексей Гордеев. А в Челябинской области по инициативе областной власти уже начался возврат к прежней системе. Замгубернатора Николай Рязанов направил в те города области, где местную администрацию возглавляет наёмный менеджер, письмо с рекомендацией по отмене этой схемы. В городе Верхний Уфалей, где сити-менеджер представлял интересы комбината «Уфалейникель» и конфликтовал с мэром, уже взяли под козырёк и утвердили соответствующие поправки в устав. Теперь мэр этого города снова будет возглавлять городскую администрацию, как это и было до 2005 года.
- *
- Лев Шлосберг внесен Минюстом в реестр физических лиц, признанных иностранными агентами
