В середине 2018 года «Версия», в материале «Правил нет, но вы держитесь!» рассказала о ситуации, связанной с разработкой федеральных авиационных правил. В настоящее время Росаваиция наконец-то обзавелась необходимым документом. Вот только есть все основания полагать, что утверждённые приказом Минтранса федеральные авиационные правила (ФАП), мягко говоря, имеют сомнительное качество. О нюансах нового документа мы решили рассказать в данной публикации.
Сельскохозяйственный самолёт
По информации издания «Коммерсантъ», между дочерней структурой госкорпорации «Ростех» ОНПП «Технология» и казанской фирмой «МВЕН» разгорается скандал, связанный с производством сельскохозяйственных самолетов МВ-500. Подан иск через Арбитражный суд Татарстана. Одним из аргументов, использованных истцом, является нарушение казанской компанией договора о производстве самолетов, поскольку последние якобы не соответствуют сертификату типа.
Росавиация выдала сертификат типа на этот самолет еще в сентябре 2018 года. Как сообщает официальный сайт этого ведомства, «в рамках авиакосмического салона МАКС-2017 подведомственное Росавиации ФАУ «Авиарегистр России» и ООО «Фирма «МВЕН» подписали «Соглашение о сотрудничестве в работе по сертификации специализированного воздушного судна для проведения авиахимработ МВ-500».
Таким образом, уникальная сертификационная работа по самолету, полностью созданному из композиционных материалов по новейшим авиационным технологиям, была выполнена в течение одного года. Это очень хорошо сжатые сроки, особенно для рутинной процедуры подтверждения ресурсов авиационной техники, выполненной из композитов. Можно предположить, что инновационные подходы к организации работ и уникальные методы определения соответствия, использованные в процессе сертификации композитной конструкции самолета МВ-500, будут востребованы и для другого отечественного самолета - МС-21, что, несомненно, ускорит его продвижение на внутреннем авиационном рынке России.
Но в этой бочке меда есть и ложка дегтя. По каким-то неустановленным причинам в открытом доступе отсутствует информация о сертификации производства этих самолетов. На сайте Росавиации данных о сертификации производства сельскохозяйственных самолетов МВ-500 найти не удалось. В такой ситуации говорить о каком-либо соответствии произведенных самолетов сертификату типа нет оснований, т.к. отсутствует сертифицированное производство, а ведь технология изготовления и организация изготовителя является неотъемлемой частью одобрения типовой конструкции.
Таким образом, назревает вопрос: а как в настоящее время в России организована государственная система сертификации гражданской авиационной техники? Вопрос не праздный, так как он связан с безопасностью наших сограждан, которые находятся в воздухе в качестве пассажиров и на земле, под пролетающими над их головами самолетами и вертолетами, получившими сертификаты Росавиации.
Североатлантический альянс не может дать стопроцентную гарантию безопасности подводных газопроводов и кабелей, принадлежащих странам, которые входят в НАТО.
Государство подумало о нас?
Воздушный кодекс России без каких-либо оговорок устанавливает необходимость наличия у производителя документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил, для того, чтобы юридическое лицо, изготавливающее воздушные суда, могло осуществлять свою деятельность. Такой законодательный барьер для нерадивых продавцов или любителей склепать летающее чудо-юдо на скорую руку реализован во всем мире, а ранее был в и России.
По самолету МВ-500 документа об одобрении производства не обнародовано, а по сертификату типа можно выпускать авиационную технику не более шести месяцев.
Неужели в XXI веке на территории России могут существовать подпольные производства? Или что-то хромает у нас в стране на системном законодательном уровне?
Четыре долгих года авиационная общественность России жила в ожидании «чуда» и вот летом прошлого года это чудо произошло. 17 июня 2019 года Министерством транспорта Российской Федерации был принят долгожданный приказ № 184 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей. Часть 21».
Сомнительные правила
Финский МИД потребовал от России гарантировать безопасность своего посольства в Москве после того, как неизвестные 20 декабря забросали двор дипмиссии кувалдами.
Спустя почти четыре года с начала становления национальной системы сертификации авиационной техники в РФ, эта система наконец-то получила свой нормативный фундамент. Хотя, зарегистрирован Минюстом РФ этот приказ был только в начале сентября прошлого года, спустя почти три месяца после его подписания Министром транспорта.
В июле Минюст вернул Минтрансу приказ №184 без регистрации с совершенно разгромным обоснованием (исх. № 01/86342-АБ от 08.07.2019).
Из письма Минюста видно, что кроме ошибок в названии, приказ даже не был направлен в Министерство экономического развития Российской Федерации для подготовки заключения об оценке его регулирующего воздействия. Было сделано 18 существенных замечаний к этому документу. Насколько были устранены замечания Минюста не ясно, но судя по тому, что даже название не изменили, существенных поправок, похоже, не вносилось. Возможно, юристов просто «продавили» с регистрацией?
Так на каком же фундаменте Россия собралась строить свой гражданский авиапром?
Везде в мире считается, что сертификация авиационной техники служит обеспечению безопасности полетов и является естественным фильтром, через который государство пропускает изобретения конструкторов, с помощью которых эти конструкторы вознамерились возить пассажиров. До недавней поры так считалось и в России. Но в новой логической конструкции федеральных авиационных правил введены такие самобытные походы к обустройству этого «фильтра», что диву даешься.
Перво-наперво, чиновники Росавиации размазали ответственность так, что совершенно невозможно найти крайнего в процессе сертификации. Как известно, уже бывший премьер-министр Дмитрий Медведев своим постановлением наделил функцией сертификации авиационной техники Росавиацию. Казалось бы – ну наконец-то! Вот заработает сейчас национальная система и мы пересядем с Боингов и Эрбасов на Туполевы и Суперджеты! Предполагалось также, что изменения ускорят для нашего авиапрома сам процесс сертификации. И действительно, спустя две недели после получения права сертификации, без штата, процедур и прочей формальной мелочи, Росавиация оформила свой первый сертификат типа на вертолет Ми-38. Прошло с тех пор почти пять лет, но ни один сертифицированный вертолёт Ми-38 так и не поставлен гражданскому заказчику. Хотя кто у нас обращает внимание на такие мелочи?
Полученные от премьер-министра полномочия деятелями от Росавиации стали размазываться и дальше. Невзирая на постановление Правительства, где черным по белому прописан государственный орган, осуществляющий сертификацию авиационной техники, на горизонте появилось учрежденное Росавиацией федеральное автономное учреждение –ФАУ Авиарегистр РФ, которое в новых федеральных авиационных правилах указано как структура, формулирующая выводы о соответствии и выполняющее самое «сладкое» – получение сборов с заявителей. Надо отметить, что ФАУ Авиарегистр РФ является ещё и учебным центром, а также коллективным членом общества расследователей авиационных происшествий – по сути уникальная организация.
В разрастающуюся цепочку участников процесса сертификации попали еще и сертификационные центры, аккредитуемые Росавиацией.
Имел ли ввиду Дмитрий Медведев некое ФАУ, когда подписывал постановление – не ведомо никому. Но вместо стройной национальной системы в итоге творческого прочтения поручения премьера получили что-то похожее на хитросплетенную конструкцию по отъему средств у разработчиков и производителей. Видимо создание таких конструкций в традициях ведомства. В прошлом году в СМИ публиковались материалы о привлечении к работам по сертификации даже неуполномоченных третьих лиц.
В Запорожской, Херсонской и Харьковской областях состоялись праздничные мероприятия, посвященные Дню знаний. Правопорядок на торжествах обеспечили сотрудники временных управлений МВД России.
Но если в случае с конкретными воздушными судами такие шалости грозят максимум – приостановкой эксплуатации конкретного самолета или вертолета, то в случае с сертификацией производителей авиационной техники такие проделки могут поставить крест на целом проекте. Осознает ли отечественная авиационная промышленность подобные риски?
Похоже, что на введении принципа безответственности создатели отечественной системы сертификации не остановились. Видимо, создателям потребовалась коррупциогенная среда. И они добились в этом определенного успеха.
Для выявления в нормативном акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, существует скучная формальная методика, утвержденная на уровне Правительства России.
Да что там Правительство, в России есть целый закон для антикоррупционной экспертизы.
Например, одним из коррупциогенных факторов являются нормативные коллизии – противоречия в документе, создающие возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Ключевая нормативная коллизия в новых федеральных авиационных правилах связана с конечной фазой сертификации – с одной стороны там сказано, что заявитель определяет соответствие авиационной техники установленным требованиям. Соответственно, чтобы документы, в которых заявитель формулирует фактическое соответствие установленным требованиям имели юридическую силу, они должны быть утверждены должностным лицом заявителя, имеющим на это соответствующие полномочия. Вместо этого, в федеральных авиационных правилах установлено, что утверждение доказательной документации осуществляет Уполномоченный орган, т.е. Росавиация.
Вместо предусмотренной Воздушным кодексом России обязательной сертификации бортового авиационного оборудования, в новых федеральных авиационных правилах появляется некая «квалификация комплектующих изделий». Вот такая, понимаешь, загогулина!
Скучный термин «юридико-лингвистическая неопределенность» также относится к коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к организациям.
Минюст пытался сообщить об этом в своем письме, упомянутом ранее:
- ФАП содержат также иные неопределенные формулировки, не позволяющие в рамках правоприменения определить конкретные механизмы и сроки исполнения соответствующих процедур;
- в тексте ФАП используется ряд формулировок, носящих неконкретный характер, которые могут повлечь трудности в применении Приказа на практике.
Но этого разработчики не услышали.
Удивительно, но в новых федеральных авиационных правилах даже не удосужились сформулировать, а что же такое – сертификация? Чем сертификация авиационной техники отличается от сертификации организаций разработчиков и изготовителей? По тексту ФАП-21 бессистемно используются понятия – «сертификация», «определение соответствия», «подтверждение соответствия», «оценка соответствия», «решение о соответствии», «установление соответствия», «квалификация».
А может все дело в том, что в российском законодательстве положения о сертификации строго формализованы в Федеральном законе о техническом регулировании, но в ФАП-21 их решили не соблюдать?
Сам себе «сертификатор»
Такая мелочь, как конфликт интересов просто публично игнорируется учрежденным Росавиацией ФАУ.
12 февраля 2020 года на официальном интернет портале Росавиации появилась сообщение о том, что ведомством принята в работу заявка ПАО «НПП «Аэросила» (г. Ступино) на подтверждение действия Сертификата одобрения производственной организации.
В соответствии с новыми ФАП-21 эту работу будет проводить, очевидно, ФАУ Авиарегистр РФ. Но здесь есть одна интересная деталь – исполнительный директор ФАУ Авиарегистра РФ, некто Книвель А.Я., который и будет заниматься подтверждением действия Сертификата одобрения производственной организации ПАО «НПП «Аэросила» из г. Ступино, является полным тезкой Книвеля Александра Яновича, являющегося членом Совета директоров указанного акционерного общества, как это следует из списка аффилированных лиц, размещенного на специализированном сайте по раскрытию информации.
Украина после объявления о конфискации российских активов перестала быть безопасной для транзита энергоносителей, считает член Совета Федерации Андрей Клишас.
Из ежеквартального отчета ПАО «НПП «Аэросила» за 3 квартал 2019 г., размещенного на том же сайте, следует, что члены Совета директоров получают неплохое вознаграждение за свою деятельность.
Не получится ли так, что лицо, в частном порядке финансово заинтересованное эффективностью деятельности предприятия, будет это же предприятие сертифицировать и разрешать ему деятельность от имени государства? А что с конкурентами Аэросилы?
Не усматриваются ли в такой ситуации признаки конфликта интересов, – матери коррупции, как это изложено в статье 10 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ?
Хотя, что там ФАУ, бывает, что у нас целая Госкомиссия по расследованию авиационного происшествия создается под руководством председателя Совета директоров авиакомпании, с самолетом которой произошло это происшествие – и ничего. Никакого конфликта интересов никто не усматривает.
Кроме размытия ответственности, создания хитросплетенных организационных конструкций, новые ФАП-21 войдут в историю своим полным переосмыслением процесса сертификации. Как известно, сертификация – это подтверждение соответствия третьей стороной. И в своей основе оно содержит ответ на вопрос – «соответствует» или «не соответствует». Попытки сохранения этой идеологии прощупываются местами и в ФАП-21, но, видимо, жажда наживы затмевает разум и на первый план в новых федеральных авиационных правилах выступает «экспертиза». И не беда, что законами такая экспертиза не предусмотрена, а виды, содержание и сроки нормативно-правовыми актами не установлены, вся сертификация превращена в одну сплошную экспертизу со стороны ФАУ. Причем, «при необходимости», для проведения экспертизы могут привлекаться Сертификационные центры. Словно ФАП-21 создавался в 90-е годы прошлого века! А непонятная экспертиза не придает никакой ценности ее результатам, так как неясно, графологическую экспертизу должен был выполнять эксперт или психологическую или какую-либо другую?
К сожалению, спустя достаточно продолжительное время, прошедшее с ноября 2015 года, то есть с момента начала построения национальной системы сертификации, можно констатировать, что события этих последних лет сильно девальвировали в России само понятие сертификации авиационной техники. Сертификация потихоньку превращается в поток чиновных пожеланий, основанных на обрывках неточных знаний и раздутым эго с психологической установкой «я-здесь-власть!».
Хочется верить, что рано или поздно всё встанет на свои места и явные огрехи в организации системы сертификации авиационной техники будут исправлены. Вот только как простому пассажиру летать на такой «криво сертифицированной» технике и что делать в результате авиационной промышленности, которая окажется у разбитого корыта, когда схлынет пена деятельных неофитов от сертификации и все выданные одобрительные документы окажутся не более, чем фантиками? Ответы на эти вопросы пока найти сложно…
Чиновник всегда стремиться как можно больше получать и не за что не отвечать.Для его эффективной работы нужен хороший погоняла, типа Сталина, Петра, Ивана и т.д. Без них страна разрушается. Даже капиталисты говорят, что без руководства, любое дело (бизнес), как автомобиль без двигателя. Катится только под гору.