Президент и правительство много лет говорят о реформе контрольно-надзорной деятельности, но только в этом году она обретает решительный характер – по словам премьер-министра Дмитрия Медведева, будет «отрублено» по меньшей мере 9 тыс. нормативно-правовых актов. Однако основной вопрос – как будет проведена реформа?
Если с абсолютно бессмысленными нормами всё ясно – их надо сокращать, – то что будет с законами, которые протаскивают с вопиющими нарушениями, так как де-факто их лоббисты являются «неприкасаемыми».
Новое регулирование вылова краба стало ярким примером одного из таких законопроектов. Формально он предлагает перераспределить половину квот на вылов краба через аукционы. Однако теперь уже ясно – задачей проекта является тестирование технологии перехода в рыболовецкой отрасли от практики «исторических» квот к аукционному принципу.
Законопроект разрабатывали чуть ли не в секретном режиме более шести месяцев. Но это не сделало его качественным, первосортным. Например, в пояснительных материалах утверждается, что международный опыт регулирования рыбопромышленных квот отсутствует. Очень странно, что в таком важном государственном документе содержится полное искажение фактов. На самом деле он насчитывает много десятилетий и однозначно свидетельствует: аналоги действующего сегодня в России «исторического» принципа господствуют в подавляющем большинстве рыболовных стран.
В то же время предлагаемые к массовому внедрению аукционы, напротив, используются крайне ограниченным кругом государств, такими как Фарерские Острова, Чили, Новая Зеландия, и то не весь объём квот. Исключительно на основе принципа аукционов, на которые сегодня предлагают перевести Россию, в мире распределяется только 6% квот.
По сути, нет в законопроекте и финансово-экономического обоснования. Существующий сегодня текст обоснования не отвечает требованиям ни Регламента правительства РФ, ни приказа Министерства финансов РФ. В нём нет ответа ни на один из вопросов, которые требуют данные документы. В другом поясняющем документе указывается, что законопроект оказывает среднюю степень регулирующего воздействия и якобы не требует широкого обсуждения.
В такой ситуации несложно было предугадать, что обязательные публичные консультации выльются в жёсткую критику законопроекта (1,5 тыс. негативных комментариев и более 600 дизлайков на сайте regulation.gov.ru) и практически полное игнорирование этих мнений со стороны Минсельхоза – разработчика законопроекта.
Правда, иначе сложились публичные консультации в Минэкономразвития – основном ведомстве, отвечающем за оценку регулирующего воздействия в правительстве. По их итогам министерство дало разгромное заключение, отрицательную оценку законопроекта. На основе прозвучавших в Минэкономразвития выступлений можно выделить следующие риски, которые возникнут в случае реализации проекта.
Сломать через колено
Первый из рисков – это бюджетные потери. Хотя разработчиками декларируется, что законопроект принесёт в казну в качестве аукционных выплат 82 млрд рублей, никто при этом не посчитал возникающие убытки. Например, недополученные налоговые доходы. Во время публичных консультаций директор одного из дальневосточных рыбколхозов посчитал, что запланированное изъятие только у него части крабовой квоты (для вынесения на аукционы) приведёт к снижению осуществляемых им налоговых выплат на целый миллиард.
Члены партии «Справедливая Россия» отложили инициативу внесения на рассмотрение проекта закона в Государственной думе, запрещающего иноагентам принимать участие в выборах на всех уровнях. Во фракции решили уточнить содержание инициативы и дополнить состав авторов.
Ещё одна причина будущих бюджетных потерь – это неспособность новых игроков быстро наладить производственный процесс. Пример Русской рыбопромышленной компании (РРПК), которую называют главным лоббистом аукционной реформы в отрасли, показывает, что даже такие гиганты в первые годы работы снижают уловы, а соответственно, и выплаты в бюджет. Так, в мае 2017 года одна из компаний, входящих в группу РРПК, получила квоту на 2,4 тыс. тонн краба. По итогам первого года она освоила 23% выделенных квот, а на второй – 65%. Хотя эта компания не является новичком в рыболовстве. Что же будет, если 50-процентный объём уйдёт на аукционе новичку, у которого есть финансовый ресурс, но нет компетенции?
Второй риск – это срыв программы отечественного судостроения, кредитование которой осуществляется банками под уже полученные инвестиционные квоты, попавшие теперь под угрозу перераспределения.
Ещё в конце 2017 года Сбербанк направил в Росрыболовство официальное письмо, в котором было указано, что банк является основным кредитором для большинства российских рыбодобывающих предприятий, в том числе строящим береговые перерабатывающие фабрики и рыболовецкие суда по инвестиционным квотам. На данный момент он уже выдал кредитов на 1 млрд долларов, возврат которых окажется под угрозой, если будет введена система аукционов.
Практические примеры возможного срыва проектов привели участники слушаний. Так, Северо-Западный рыбопромышленный консорциум, судя по всему, готов приостановить контракт на строительство 10 судов в Выборге, а Ленинградский судостроительный завод «Пелла» вынужден пересмотреть планы постройки нового завода во Владивостоке. Под угрозой оказались планы модернизации и Хабаровского судостроительного завода.
Иными словами, уже запущенная программа модернизации может оказаться нереализованной, а новая так и не будет запущена, ведь согласно законопроекту победители аукционов не будут связаны предварительными инвестиционными обязательствами.
Третий риск – установление иностранного контроля над российским промысловым ресурсом. Как показала практика прежних лет, покупка квот на аукционах может скрыто финансироваться иностранными инвесторами. Отследить этот процесс и предотвратить его в ходе торгов будет невозможно.
Четвёртый риск – повторение кризиса отрасли 15-летней давности. О нём подробно написано в докладе президиума Госсовета «О развитии рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации» в 2015 году. В частности, там говорится, что из-за реализации квот на аукционах в 2003–2004 годах убытки отрасли возросли с 5,2 млрд рублей в 2002-м до 18 млрд уже в 2003 году. По мнению участников публичных консультаций, в новом законопроекте не написано ничего, что гарантировало бы отрасль от повторения кризиса начала 2000-х.
Пятый риск – «социальные издержки». Сокращение занятости и падение производительности труда – когда ещё будут построены новые суда победителями аукционов, через пять лет? Обезлюживание ещё существующих приморских поселений, в том числе из-за усиления вахтовой технологии занятости, неизбежной в случае прихода новых игроков. Сокращение платежей в региональные бюджеты. Сворачивание программ корпоративной социальной ответственности. В случае реализации законопроекта под значимой угрозой окажется реализация государственной политики по закреплению населения на Дальнем Востоке и превращению региона в форпост государства на Тихом океане. Чтобы понять неизбежные политические последствия того, что может произойти, достаточно вспомнить последние, крайне трудные для «Единой России», выборы в Приморском и Хабаровском регионах.
Второе и третье чтения в Госдуме прошёл закон о едином пособии для малообеспеченных семей с детьми. Ожидается, что закон вступит в силу 1 января 2023-го.
И, наконец, риски для бюджета. Во-первых, гарантии получения на аукционах обещанных 82 млрд рублей нет, и методики расчёта Росрыболовство так и не предоставило. Во-вторых, модель «сначала ловим – потом строим» позволит новичкам лет пять-шесть использовать государственный ресурс, получать маржу, потом просто отказаться от строительства и заплатить несопоставимо малый штраф за такой трюк.
Тем не менее вице-премьер Константин Чуйченко публично анонсировал полный переход от «исторического» принципа к «аукционному». Представленный «крабовый законопроект» должен положить начало этому процессу. Несмотря на его откровенную слабость, массовое нарушение формальных процедур и неформальных правил бюрократической игры, нарушения принципа правовой определённости, многократно отражённого в правовых позициях Конституционного суда РФ, несоответствие Конституции страны и письменным распоряжениям президента, сделанным по итогам Госсовета 2015 года, законопроект мгновенно и беспрепятственно преодолел все стадии правительственного согласования. И всё это вопреки политическим декларациям о запуске регуляторной гильотины, публичная цель которой – сокращение числа таких непроработанных законов, и несмотря на поручение президента РФ от 04.04.2019 о необходимости поддержки и защиты предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Альтернативы есть
В поисках выхода из сложившейся ситуации было проведено несколько исследований в российских аналитических центрах, обсуждений на площадках Совета Федерации и Общественной палаты. В результате было выработано несколько обоснованных предложений для альтернатив регулирования. Несмотря на их различия, красной нитью через них проходят следующие важные идеи.
Во-первых, отправить данный законопроект на доработку с участием широкого круга министерств и ведомств, в том числе региональных органов власти. В частности, министерства труда и министерства по развитию Дальнего Востока, которые способны оценить социальные последствия реализации законопроекта.
Во-вторых, установить переходный период сроком не менее двух лет с момента подписания закона. Показательно, что аналогичный подход продвигает и вице-премьер Дмитрий Козак – впервые на съезде РСПП 14 марта, затем, спустя две недели, на пленарном заседании Красноярского экономического форума: «…любые регуляторные новации, которые влекут дополнительные издержки для негосударственного бизнеса, должны вводиться в действие только по истечении переходного, достаточно продолжительного периода после принятия или обнародования соответствующего нормативного акта», и период, о котором идёт речь, должен составить два-три года, о чём нам и говорят нормы международного права.
В-третьих, сохранить алгоритм «сначала строим объекты – потом дают квоты», увязав выделение аукционных квот с инвестиционной составляющей, что позволит завершить уже начатую программу модернизации отечественного рыболовного флота.
В настоящий момент законопроект уже прошёл правительственный этап и оказался в парламенте. Аналитические выкладки, позволяющие обеспечить дополнительные поступления в государственный бюджет без слома системы регулирования отрасли, принятой по итогам заседания Госсовета в 2015 году и уже продемонстрировавшей свою эффективность, были проигнорированы. Наиболее интересный анализ исходит от Института аграрных исследований ВШЭ – проводить крабовые аукционы в размере не более 28% от общего количества выделенных квот (оптимум по их эконометрической модели) при одновременном исключении краба из состава «инвестиционных квот».
Казалось бы, Государственная дума в последнее время стала местом для дискуссий по резонансным законопроектам. Вспомним истории с московской реновацией или недавнюю пенсионную реформу. Тем более что природные ресурсы – предмет совместного ведения Федерации и регионов согласно Конституции, и посему думский регламент предусматривает, что такие законопроекты надо рассылать в исполнительные и законодательные органы власти регионов, как правило, на 45 дней – для подготовки проработанных позиций.
Казалось бы, глава профильного комитета по природным ресурсам Николай Николаев – сторонник качественного нормотворчества: так, на Лесном форуме в Тамбове в конце марта он заявил, что надо «параллельно оценке регулирующего воздействия, которая проводится по вносимым в Госдуму законодательным предложениям и нормативно-правовым актам, вводить оценку фактического воздействия».
Однако несчастная карма «крабового законопроекта» дала о себе знать. Сначала Совет Думы, который предыдущие 14 лет более 70 раз отправлял все изменения в ФЗ о рыболовстве в регионы на отзыв, похоже, в этот раз решил, что ст. 72 Конституции то ли не действует, то ли иначе толкуется. Совет Думы лишил 85 субъектов Федерации права подготовить свои позиции и направить их в парламент. Более того, на заседании профильного комитета 1 апреля существенные аргументы депутатов и сенаторов от «Справедливой России», КПРФ и ЛДПР были проигнорированы. Отрицательное заключение Минэкономразвития г-н Николаев только что не высмеял, а вершиной его словесной эквилибристики в ходе заседания Комитета стало утверждение – с маловразумительной ссылкой на правовое управление Госдумы, – что законопроект, мол, не затрагивает федеральный ресурс, а перераспределение долей этого ресурса уже не совместное ведение! В итоге благодаря голосам депутатов фракции «Единая Россия» законопроект был рекомендован к принятию в первом чтении.
8 апреля в 14.00 по «крабовому законопроекту» состоятся обещанные парламентские слушания в Государственной думе. К сожалению, мнения, высказанные участниками, не будут учтены, так как несколькими часами ранее состоится заседание профильного комитета ГД, на котором закон будет рекомендован к принятию ко второму чтению.
Судя по всему, государство не хочет прислушаться к экспертам и опереться на расчёты, найти компромисс с рыболовецкой отраслью, а скорострельно проголосует за законопроект «второй свежести».
