На днях глава Счётной палаты Алексей Кудрин напугал: мол, если не начать бороться с бедностью всерьёз и большими средствами, то страну ждёт социальный взрыв. Кремль в лице пресс-секретаря президента Дмитрия Пескова успокоил: мол, хотя количество людей, доходы которых сократились, «несколько подросло в связи с внешней экономической конъюнктурой и процессами, которые происходят в нашей экономике», власти проблемой занимаются, а нацпроекты помогут её решить. Помогут ли?
Президент поставил задачу сократить число бедных в России за шесть лет примерно наполовину, до 10 млн человек. Сейчас бедных в стране насчитывается более 19 млн человек, или 13,3% населения. При этом, правда, не учитывается, что нынешний официальный порог бедности, то есть величина прожиточного минимума, положенный в основу статистических расчётов, уже давно устарел и выглядит заниженным. В прошлом году он составил в среднем 10,3 тыс. рублей в месяц. Ясно, что реальный прожиточный минимум гораздо выше. Ну а вообще с бедностью можно бороться разными методами, в том числе путём «выправления статистики».
Вы не бедные, вы ленивые
Недавно, например, были подведены предварительные итоги пилотного проекта по снижению уровня бедности в нескольких регионах – Татарстане, Кабардино-Балкарии, Приморском крае, Липецкой, Ивановской, Нижегородской, Новгородской и Томской областях. Один из главных выводов и предложений, направленных в Минтруд, – надо скорректировать критерии нуждаемости. Например, можно не платить людям, имеющим огород или свободную жилплощадь. Они по разумению чиновников смогут прокормиться с их помощью, нечего просить государственного «подаяния». Это всё «ленивые бедные». Вряд ли, конечно, урожай с 6 соток выведет нищую семью в разряд зажиточных. Однако намерения чиновников понятны: денег в региональных бюджетах, на которых во многом висят социальные программы, нет, к тому же Москва требует соучастия в масштабных социальных проектах (а они тоже отвлекают часть региональных денег), так что становится необычайно популярен лозунг «оптимизации».
В мире есть два принципиальных подхода к вопросам сокращения бедности. Один преследует цель обеспечить максимальному числу граждан гарантированный минимальный доход (с помощью прямых денежных выплат, снижения налогов для бедных и т.д.). По такому пути шла более полувека назад Европа. Другой действительно основан на проверке уровня доходов. При этом делается акцент как раз на адресности социальной помощи, когда наличие дохода ниже черты бедности является лишь одним, но недостаточным условием для её получения. То, что у нас заговорили об адресности, объективно правильно. Другое дело – как эту адресность будут определять и не выльется ли она в тупое сокращение бюджетов, выделяемых на помощь бедным. Поскольку уровень недоверия к действиям правительства высок, то скорее всего люди именно так и будут воспринимать адресность.
В России категорий нуждающихся множество. Но напрямую, как правило, помощь не зависит от реальной нуждаемости. Основной показатель – справка 2-НДФЛ. Также в предоставлении помощи может быть отказано в случае нежелания получателя работать, если он трудоспособен. В начале ХХI века такой подход считается отсталым и неверным способом определять адресность. Сегодня не более четверти российских расходов федерального и региональных бюджетов на нестраховые формы соцподдержки предоставляются с учётом оценки нуждаемости. Это ниже, чем даже в странах Восточной Европы, где лишь недавно освободились от социалистических привычек. Мы же продолжаем делать вид, что идём по пути СССР и «социально ориентированной» Европы 70–80-х годов прошлого века с её универсальной социалкой, но денег на это нет. Притом если говорить о Европе, то разве что во Франции «универсальная соцподдержка» оказалась действенной, приведя к сокращению уровня бедности. Это потребовало огромных социальных вложений. Хотя не менее важными оказались меры по сокращению социального неравенства, которое в России все последние годы как раз растёт и уже является одним из самых высоких в мире, давно превысив среднеевропейский уровень.
Председатель Центробанка Эльвира Набиуллина перечислила шаги, которые нужно сделать в рамках борьбы с бедностью в России. Они включают в себя шесть важнейших условий.
Догоним Мозамбик и Руанду!
У нас на бумаге общее число мер соцподдержки и соцгарантий, реализуемых за федеральный счёт, приближается к 3 тысячам. Почти все меры социальной поддержки федерального уровня предоставляются по принципу просто принадлежности к какой-то категории населения, без учёта реальной нуждаемости, и лишь 3% с учётом адресности. На региональном уровне уже 25% расходов на меры соцзащиты делаются с учётом реальной нуждаемости. Это тоже мало, но хоть что-то. Тем временем федеральный центр не хочет расставаться ни с полномочиями, ни с ресурсами в пользу субъектов Федерации. И уж тем более не хочет их передавать на муниципальный уровень. Под предлогом того, что, мол, разворуют и «мы лучше знаем, как вам помогать». Хотя при должной организации местного самоуправления как раз на этом уровне властям должно быть виднее, кто на самом деле бедный, а кто «притворяется». Например, в Скандинавии все ресурсы помощи бедным были делегированы именно на муниципальный уровень ещё лет 30 назад. Практически во всех европейских странах эти вопросы также отданы на местный или региональный уровень. В США такие вопросы всегда были прерогативой штатов, а не федерального правительства.
Главное условие адресности – проверка всех источников дохода и оценка потенциала.
В тех же США ещё в 1968 году Верховный суд принял «правило мужчины в доме». Факт его наличия (даже если он является, к примеру, лишь сожителем матери-одиночки) становится причиной отказа в помощи. Возможно, он занят в «теневой экономике». Возможно, он просто лентяй, но это не повод клянчить деньги у государства – разберись, как говорится, сначала со своим мужиком. У нас же нет никакой эффективной системы учёта именно всех, включая теневые, доходов. В том числе нет системы определения соответствия доходов и расходов. Официально бедные могут у нас ездить на приличных машинах и неплохо одеваться. В странах с эффективной адресной помощью действительно учитывают наличие дополнительной недвижимости, класс имеющейся автомашины, есть ли земельный участок и т.д.
И наоборот – в пользу бедных могут сработать такие «обременяющие факторы», как отсутствие мужчины в доме, где есть мать-одиночка, наличие престарелых родителей, инвалида и т.д. У нас же даже налоговых льгот подчас невозможно добиться, когда дети ухаживают за больными и немощными стариками и инвалидами. В Польше, например, для получения помощи нужно присутствие хотя бы одного из 11 подобных «обременяющих» условий в дополнение к низкому доходу (включая, заметим, теневой), чтобы претендовать на помощь.
В Европе вообще стараются уйти от денежных выплат и предоставлять помощь в натуральной форме, например в виде продовольственных талонов. Но у нас о них говорят аж с 2015 года, сроки введения такой программы не раз переносились. В последний раз – на текущий год, однако пока о ней по-прежнему ничего не слышно. Европейским бедным также предоставляют бесплатно лекарства (у нас пошли по пути «монетизации льгот» и только для пенсионеров, но эффективной эту систему не назовёшь), оказывают помощь в воспитании детей, в том числе оплачивая напрямую, минуя родителей, школьные завтраки, равно как и услуги ЖКХ. Помощь в материальной форме – это эффективное средство отсева «мнимых бедных»: такие деньги не пропьёшь.
У нас также практически отсутствует такая единица финансовой оценки, как домохозяйство. В других странах учитывают даже факт реального проживания вместе без официального брака. Адресность работает даже в нищей Африке, приводя довольно быстро к сокращению бедности. К примеру, в Гане адресные соцпрограммы в объёме лишь 1% от ВВП привели к сокращению бедности в последние годы на 10%. Ещё лучшие результаты показали адресные программы в Мозамбике, Нигерии и Руанде. Получается, что бюджетные деньги даже в Африке в этих случаях используются более эффективно, чем у нас. В общем, нам есть у кого поучиться.
КСТАТИ
Сейчас власти уповают на национальные проекты: мол, вот они заработают – и жизнь наладится. Во-первых, пока не заработали. Правительственная бюрократия всё ещё что-то согласовывает, готовит бумаги, «дорожные карты», финансирование нацпроектов сильно отстаёт от графика, хотя казна пухнет от денег и дополнительных доходов (профицит бюджета по итогам пяти месяцев года – чуть менее 3% ВВП, хотя в прошлом году было 1,2%). Кажется, если бы эти деньги, а счёт идёт на триллионы, просто раздать бедным, и то пользы было бы больше – как минимум вырос бы потребительский спрос. А вслед за ним и экономика. Во-вторых, даже когда нацпроекты заработают, то, по самым пока оптимистичным оценкам, в ближайшем будущем они дадут дополнительный прирост экономики всего лишь на жалкий 1% ВВП. Тогда как для преодоления бедности России надо расти на 5–7% в год. В мире не известно ни одного прецедента, когда на фоне фактически стагнации вдруг начало бы расти благосостояние населения и сокращалась бы бедность.
